2023年中国低碳城市试点的政策设计逻辑.docx

中国低碳城市试点的政策设计逻辑 政策试点是中国国家治理策略体系的重要组成局部，是中国政府遵循“由点到面〞逻辑以试验手段制定政策的一种常规性工作方法。低碳城市试点是中国应对气候变化战略的重要组成局部，通过选择不同类型、不同开展阶段、不同资源禀赋的地区开展试点，探索经济增长与碳排放脱钩的模式。现有文献侧重低碳城市建设的内涵、建设模式与路径、温室气体的核算方法、政策手段、峰值研究与达峰路径、效果评估等，有力地支持了低碳城市建设决策，但对于低碳城市试点的政策设计鲜有涉及。本文从政策过程理论、央地关系两个视角，结合府际学习与竞争关系，建构了中国低碳城市政策“试点–扩散〞机制与政府行为的分析框架。中国的低碳城市试点具有探索型开拓性、综合型专业性、授权型自主性的特点，结合三批低碳城市试点的文件要求和实践进展，从政策试点的选点、设计、执行、监督和评估五个方面对于中国低碳城市试点进行了系统的梳理分析。相较于经济领域的其他政策试点，低碳城市政策试点具有弱鼓励弱约束的政策环境。地方政府基于自身的学习能力和领导力，在政策创新方面表现出争先、自主、效仿和守成四种行为特征，并以杭州、深圳、镇江、成都四个表率城市做了实证。政策“试点-扩散〞的过程从本质上讲是中国政策创新与扩散的过程，可能在现实中需要往复屡次进行，中国已陆续开展的三批低碳城市试点工作就遵循这样的政策逻辑。试点的意义是试出问题、解决问题、积累经验。从前三批试点城市评估结果来看，试点城市在低碳开展目标设定、转型路径探索和低碳开展动力转换等方面与社会的预期仍有差距，为此本文提出了推进低碳城市建设的四点建议：一是激发城市低碳开展的内生动力;二是完善低碳城市试点的科学论证机制;三是建立鼓励与约束并举的长效机制;四是强化市场公平竞争的政策导向。 关键词：低碳城市试点;试点-扩散;府际关系;政策设计;地方政府行为 城市是开展低碳经济、应对气候变化的根本行政单元。中国高度重视发挥城市在落实气候行动目标中的积极性和创造性，防止在快速城镇化进程过程中被“高碳锁定〞。2022年9月，胡锦涛主席[1]正式提出开展低碳经济，拉开了中国“低碳〞区域实践的帷幕。2023年，世界自然基金会（WWF）在中国开展了低碳城市开展工程，选取保定和上海作为首批试点城市。2023年，国家发改委正式启动国家首批低碳试点，后续2023年和2023年又分别公布了第二批、第三批试点名单，以期通过低碳试点政策来累积低碳开展的重要经验进而全面推广，从而推动落实中国政府所承诺的二氧化碳排放强度下降目标。低碳城市试点开创了顶层设计和试点示范相结合的治理模式，不仅成为检验气候变化政策的“试验田〞，也为城市创新开展注入了新活力。低碳城市试点是实现中国低碳经济开展的一项重要政策，客观评价其实施效果，系统反思试点政策设计逻辑，不仅有利于低碳试点地区更好地推进低碳工作，而且对于低碳试点政策的进一步推广具有重要意义。 1 文献综述 作为全球重要的温室气体排放大国和开展中大国，寻求减排与开展双赢的低碳经济开展道路是中国的理性选择。开展低碳城市试点，目的是在保持社会经济稳定增长的同时，探索不同的低碳经济开展模式。围绕如何“推动落实我国控制温室气体排放行动目标〞，现有文献侧重低碳城市建设的内涵、建设模式与路径、温室气体的核算方法、政策手段、峰值研究与达峰路径、效果评估等，有力地支持了低碳城市试点的决策。 在低碳城市试点政策目标明确的前提下，政策内容和政策手段成为试点对象与研究热点。政策设计的出发点是明确低碳经济和低碳城市的内涵，庄贵阳[2]利用脱钩概念建立了低碳经济的逻辑分析框架，潘家华等[3]把低碳经济概念界定为在控制温室气体排放全球共同愿景目标下，碳生产力和人文开展均到达一定水平的一种经济形态。由于城市是现代社会生活的集聚地，城市经济、市民生活、政府管理都要表达低碳理念和行为特征。 控制温室气体排放和低碳城市建设的重点领域包括工业、建筑、交通、能源供给、农业、林业、废弃物管理等。具体路径无外乎从结构和效率入手，优化能源结构，减少高碳产业比重，提高能源利用效率。现有研究探讨了不同开展阶段、不同类型城市低碳城市建设模式[4-5]、碳排放的影响因素[6-8]、碳排放达峰路径[9-11]，并就煤控[12]和油控[13]路径进行了案例研究。针对碳税和碳交易两种政策手段的优劣，进行了比拟研究[14-15]，并在国家启动全国碳市场之后，重点就碳市场机制设计进行研究[16]。 在方法学方面，围绕城市温室气体排放核算[17]和二氧化碳排放目标考核分解[18]，学术界开展了大量研究。城市温室气体排放清单是编制城市低碳开展规划的根底，也是科学制定二氧化碳排放目标分解考核的前提。低碳城市建设评价指标体系，一方面可以为城市低碳开展规划的目标设定提供科学指导，另一方面可以评价低碳城市建设的进行进展情况。庄贵阳等[19]在系统界定低碳经济概念的根底上，从低碳产出、低碳消费、低碳资源和低碳政策四个维度构建了评价指标体系。借助“PDCA〞理念，低碳城市评价指标体系不仅能够反映城市低碳开展现状，又能反映城市向低碳转型的努力程度，了解现状与差距，发现问题，提出改良路径[20]。 低碳城市试点的目的是“推动落实我国控制温室气体排放行动目标〞，最直观的评价标准就是看试点城市单位GDP碳排放的下降率。比拟定性的总结认为，低碳城市试点提高了试点城市低碳开展的意识和能力，探索出不少创新性的举措和做法，尤其是低碳试点城市的单位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非试点地区，也显著高于全国平均碳强度降幅。通过与同类地区比照分析，试点城市的低碳工作成效和二氧化碳减排目标普遍优于同类地区。[21]随着低碳城市试点工作的分批次推进，试点政策绩效评价成为近期研究热点。 为了检验国家低碳试点工作的实施效果，学者们从多角度对低碳城市试点政策进行了实证研究。陈楠和庄贵阳[22]通过构建低碳城市建设评价指标体系，对全国三批70个低碳试点城市（地级市）2023年和2023年进行了多维度评估，得出低碳试点工作取得积极成效的结论。李顺毅[23]、陆贤伟[24]、杨博文[25]通過合成控制法分析低碳城市试点的政策效应。邓荣荣[26]、褚国栋[27]和周迪等[28]那么通过双重差分法（DID）评价低碳试点政策。比拟一致的结论认为，相对于非试点城市，试点城市的单位GDP碳强度或电力消费强度均有降低。 低碳城市试点的核心是寻找低碳与经济的共赢路径，驱动城市创新开展。地方政府是否积极响应与其鼓励条件、能力条件以及约束条件相关[29]。目前中国低碳城市试点中普遍存在职能目标趋同、职责同构、职能履行不均衡、突出行政部门主导地位等问题[30]。由于低碳城市概念界定模糊、低碳领导组织体系虚化导致的协调不力以及由城市层级所限形成的制度掣肘，成为削弱试点成效的主要因素[31]。总体看，低碳试点政策提升了城市技术创新，对创新的正向影响十分显著[32]。中国在实施低碳试点政策的过程中会显著促进外商直接投资，但在城市等级和区域位置方面的影响存在差异[33]。在地方政府层面，低碳开展的核心问题是如何鼓励地方官员，低碳城市开展的初期，领导力的构成和对外界环境的吸收消化能力成为开展的重要基石[34]。在弱鼓励弱约束的政策环境下，试点城市的领导行为对政策创新有积极的影响[35]。 政策试点是国家治理策略体系的重要组成局部，也是中国特色的政策制定方式。已有研究充分归纳了政策试点的源流、内涵、类型、特征、过程、功能等知识框架，并将政策试点与政策创新、政策扩散关联起来，试图建构公共政策过程的中国模式[36]。对于中国低碳城市的研究，虽然说现有研究有力支撑了中国低碳城市建设决策，但从学理上对于中国低碳城市试点的政策设计及作用机理研究的文献还比拟零散，在高质量开展和推进生态环境治理体系和治理能力现代化背景下，开展低碳城市试点政策作用机制研究非常有必要。 2 政策“试点–扩散〞机制的分析框架 一般而言，政策试点是指在一定时期内，上级政府在特定的范围内（如特定的地域或特定的部门）所进行的具有探索与试验性质的改革[37]。 政策过程视角和央地关系视角是研究分析政策试点过程与运作机制的根底性视角[36]。从政策过程实践上看，試点机制是先于立法的一种“行政试验〞[38]，分为试点前、试点和试点后（组织化扩散）三个阶段。从央地关系来看，政策试点是央地权力互动的过程。中央政府对地方政府有约束与控制权力，地方政府在试点实践过程中也有一定程度的自主性。由于存在学习与竞争关系，地方政府在央地互动中表现出不同的行为特征（见图1）。 2.1 政策过程 一般而言，一项政策由政策目标、政策内容和政策工具三个根本要素组成。根据政策过程的根本理论，政策试点的过程可以分为前试点、试点与后试点三个阶段[37]。 在政策过程试点之前，上级政府有比拟明确的政策目标，但尚没有完整的用以实现政策目标的政策内容，因此比拟具有操作性的方法就是给下级政府较大的自主空间，让下级政府结合本地区实际自主选择具有本地特色的政策内容与工具。如果试点地区率先实施一项政策创新获得成功，被上级政府认可，就会作为“典型经验〞在地方政府间推广运用[39]。由于同一层级的政府之间存在着学习与竞争关系，因此学习能力强的地方政府会在模仿根底上进行改良创新，也可能会刻意地选择与其竞争对手不同的政策工具。学习能力弱的政府或简单地移植或模仿，或者不为所动。 在政策过程试点阶段，上级政府有了明确的政策方向，确定了政策内容，但需要通过地方政府检验实现政策目标的路径，探索相应的政策工具。此时，在政策试点前阶段就已开始积极探索的“先进者〞，迅速地领会上级意图，调整已有的政策工具，表达出更高的行政效率。试点可能是一个滚雪球的过程，更多的地方政府分批次参加。先行参加者的示范效应，吸引着更多的地方政府向试点看齐，学习能力强的地方政府或争先，或自主探索;学习能力差的地方政府往往表现为随大流，如果中央推动力不强，就是守成的态势。 在政策过程试点完成之后，对于那些未通过试验的政策，其政策过程就此终止[40]。对于有些政策试点，既取得一定经验，也面临很多挑战，结合新的形势和政策目标，可能会开展新一轮的政策试点，扩大试点范围，优化试点政策内容。而对于那些在试点过程中取得不错效果的试错试验，上级政府便着手实质性的推进实施。推广扩散方式既可能采取“全国一盘棋〞的同步推进方式，也可能采用“由点至面，全面推进〞的渐进推进方式。 2.2 央地关系 从央地关系角度来看，中央推动的政策试点在产生机制上可以分为中央直接指定、中央指定与地方申报相结合、中央直接组织地方申报三种方式，而中央政府选择指定或者申报方式背后均有理论与现实的考量[41]。中央政府推动力度强弱的不等、地方政府竞争程度的不一，会共同对试点工程的启动产生影响，进而形成争取、指定、追认、自发四种类型的试点触发机制[42]。考虑到中国区域开展的异质性，中央根据各地的申报情况择优试点或直接授权指定，就成为一种理性的政策选择。地方申报政策试点具有一定的竞争性质，但也包含着中央的偏好及考虑，如地区差异、试点要求和工作根底等，并不完全遵循自由竞争原那么。 对于具有创新性的政策建议，由于认知有限，中央政府只是提出新的政策导向，尚未形成操作化的具体方案，往往需要通过政策试点持续深化政策认知，进而细化政策方案。在这种情况下，把政策创新落到实处，常见的方法就是需要通过顶层设计与试点示范相结合的模式。试点实施政府（地方政府或下级政府）成为探索政策工具的政策试验室，试点规划政府（中央政府或上级政府）对政策备选方案进行监督与评估，确保将政策工具不确定性所导致的失败风险控制在较小的范围内[43]。 在试点的选择上，上级政府倾向选择拥有较多资源、具有较好经验积累、成功可能性较大的地区[44]。正是因为试点能够获得在政策、财政等方面的支持，地方政府往往积极争取成为试点，并将成为试点作为一种政绩[45]。为了应对竞争剧烈且不确定的政治晋升前途，地方政府官员还会就一些主要问题采取前瞻性行动来