“劳工标准条款”的履约争端风险及中国工会的应对之策_孙岩.pdf

20工会理论研究 2023 年第 1 期热 点 透 视摘 要中国已经正式申请加入 全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），第19章的“劳工标准条款”极有可能成为我国入约后引发纠纷的风险点。国际劳工标准具有一定的“强制性”，除在批准时不能附加“保留条款”外，国际劳工组织成员国对未批准的国际劳工公约也有履约报告义务。申请加入CPTPP有利于我国更好地参与全球劳工治理。入约后，我国极有可能遇到涉及劳工问题的贸易纠纷，分析国际劳工组织对我国履行国际劳工公约的意见，能够预判履行核心劳工标准可能引发的争端风险。中国工会要与国际劳工组织、国外工会组织开展合作交流，积极利用公众参与程序加强对话协商，展现中国积极融入全球劳工治理的信心。关键词贸易；投资；劳工标准条款；国际劳工标准；工会中图分类号D912.504 文献标识码A 文章编号2096-6008（2023）01-0020-16孙 岩 朱 鸣 洪 慜（上海工会管理职业学院，上海 200082）收稿日期2022-10-22作者简介孙岩，经济学博士，上海工会管理职业学院研究部讲师，研究方向：劳动经济学；朱鸣，法学博士，上海工会管理职业学院研究部副部长，研究方向：国际关系；洪慜，上海工会管理职业学院教学部讲师，研究方向：基层工会工作。一、问题的提出2021年9月16日，中国正式申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），将与11个缔约国展开入约谈判。根据CPTPP第19章，缔约国同意遵守最低工资、工作时间和职业安全与健康的法律和惯例。更重要的是，这些成员国还同意不鼓励进口由强迫劳动或童工生产的商品或中间品。该章中的承诺是可强制执行的，受争端解决机制的约束。CPTPP的劳工标准条款被认为是“全面而严格的”，不仅在国际劳工组织核心劳工标准之上扩展了劳工权利的保护范围，而且将有效执行国内劳工法作为具有约束力的国家义务。缔约国可以以违反劳工义务影响国际贸易为由请求启动双边和多边争端解决程序。“劳工标准条款”的履约争端风险及中国工会的应对之策 中方正式提出申请加入 全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），http:/ and ILO,“Labour and social policy components in current trade agreements in Asia and the Pacific”,https:/www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-asia/-ro-bangkok/documents/publication/wcms_357372.pdf,访问时间：2022年9月5日。DOI:10.19434/ki.ghllyj.2023.01.00221工会理论研究 2023 年第 1 期热 点 透 视贸易协定是否应当引入劳工标准条款的争论由来已久。在1996年WTO新加坡部长级会议上，国际劳工组织被公认为执行劳工标准的主管机构。随着越来越多的国际贸易协定将劳工标准纳入其中，劳工标准条款已成为全球劳工治理的重要工具，也是区域贸易协定的共同特点。据国际劳工组织统计，截至2022年9月，356项贸易协定中有113项包括劳工标准条款，半数以上引入劳工标准条款的贸易协定是在过去十年内批准的。为了适应这一发展趋势，我国在与智利、新西兰、秘鲁、冰岛、瑞士等5国的自由贸易协定中引入劳工标准条款，这些条款只涉及劳动、社会保障和就业合作。美国、欧盟将包括劳工问题在内的人权问题作为拒绝承认我国市场经济地位的理由之一，已经完成谈判工作的中欧全面投资协定（CAI）也因同样理由被欧洲议会暂停批准程序。由于国际劳工标准具有一定的“强制性”，除在批准时不能附加“保留条款”外，国际劳工组织成员国对未批准的劳工公约也有履约报告义务。党的二十大报告提出，中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观。尽管在入约后会遇到各种体制机制上的问题，但作为国际劳工组织成员国，我国申请加入CPTPP有利于更好地参与全球劳工治理。目前美国已退出CPTPP，协定的文本保存国为新西兰，我国与新西兰的自贸协定已纳入劳工合作谅解备忘录，具有一定的合作基础。同为社会主义国家的越南已加入CPTPP，其在谈判与履约中遇到的各种问题可以为我国提供决策参考。我国在接受新一代国际贸易投资协定时，必须对后续影响有长远考量。当前，美国、欧盟仍是推动双边或多边贸易协定引入劳工标准条款的主导者，虽然二者的协议文本和运作模式存在一定的差异，但从欧盟公布的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）提案文本来看，已经出现趋同化情况。从欧美基于劳工标准条款发起的争端解决程序来看，由劳工标准条款引起的争议很难启动制裁措施，但会通过国际劳工组织等国际组织形成强大的国际政治压力和国际舆论压力，同样存在较大的履约风险。二、劳工标准条款与国际贸易投资协定（一）“劳工标准条款”的定义与内容“劳工标准条款”主要是指国际贸易投资协定中涉及劳工权利、劳工标准及其可执行性的规范性内容。在总结梳理1948年以来向世贸组织备案的所有贸易协议之后，国际劳工组织提出了一个简洁而全面的概念。国际贸易投资协定中的“劳工标准条款”包括：（1）涉及劳资关系、最低工作条件、就业条件及其他劳工问题的原则、标准（包括国际劳工标准）、规则；（2）通过合作、对话、监测等方式促进遵守劳工标准的任何框架；（3）确保遵守国家法律或贸易协定规定的劳工标准的任何机制。国际劳工组织将劳工标准条款文本分为三大类：义务、监测与合作、争端解决机制。“义务”规定缔约方的国内和国际法律承诺，界定其权利和责任，内容主要包括：促进和确保遵守现有的国内劳工法；批准和执行国际劳工标准；修订国内劳工法，以确保与国际劳工标准相协调，在国内改善劳工“Labour Provisions in Trade Agreements Hub”,https:/www.ilo.org/LPhub/#home,访问时间：2022年9月5日。22工会理论研究 2023 年第 1 期热 点 透 视权利。“监测与合作”旨在促进透明度、问责制以及遵守国家劳工法和国际劳工标准，内容主要涵盖：通过促进对话与合作活动（包括双边和多方利益相关者活动）以及解决体制弱点来形成遵守劳工义务的机制；社会伙伴和民间主体参与的体制安排。“争端解决机制”的目的是解决或解释不遵守劳工义务的问题，内容主要是解决不遵守协定中劳工义务问题的各种程序和机制。（二）国际贸易投资协定引入劳工标准条款的过程在多边贸易协定中引入劳工标准条款，最大的阻力来自发展中国家。发展中国家之间的区域贸易协定往往将劳工政策置于发展背景下，只提及国际劳工组织的核心劳工标准，既没有具有约束力的承诺，也没有执行机制。1994年世界贸易组织成立时，发展中国家极力反对引入劳工标准条款，认为劳工标准条款是贸易保护主义的表现，损害了发展中国家在劳动力成本方面的比较优势。这一问题在1996年新加坡部长级会议期间再次出现，最终在此次会议上就贸易与劳工标准的关系达成共识。新加坡部长宣言申明，遵守国际公认的核心劳工标准，国际劳工组织是制定和处理国际劳工标准的主管机构。这一共识在2001年多哈部长宣言中得到重申，基本上免除了世界贸易组织对劳工问题采取进一步行动的责任。欧盟和美国始终是加强贸易与劳工问题联系的倡导者，主张在国际贸易协定中制定强有力的劳工标准条款，旨在通过劳工权利和标准平衡竞争环境，从而为工人之间的国际竞争奠定公平基础。据国际劳工组织统计，截至2019年，七国集团（G7）国家之间的区域贸易协定都已引入劳工标准条款，承诺在具有约束力的框架内促进国际劳工标准的执行。1994年北美自由贸易协定（NAFTA）是第一个包含具有约束力的劳工标准条款的贸易协定，附属文件北美劳工合作协议要求签署方有效执行国内劳工法。自NAFTA之后，美国的每一项贸易协定都包含劳工标准条款，这些条款将最初适用于部分劳工权利的执行机制扩展到所有劳工权利。2020年7月1日，美墨加协议（USMCA）生效，NAFTA终止。欧盟贸易协定中首次提及劳工问题可追溯到1995年至2002年期间缔结的七项欧洲地中海联盟协定，涵盖阿尔及利亚、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、摩洛哥和突尼斯。这些协定都要求开展社会对话，就涉及迁徙工人生活和工作条件等的社会问题进行合作。2011年生效的欧盟韩国自由贸易协定（EUKorea FTA），是欧盟签署的第一个将劳工标准条款纳入可持续发展章节的新一代自贸 ILO,“A Multi-Faceted Typology of Labour Provisions in Trade Agreements:Overview,Methodology and Trends”,https:/www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-dgreports/-inst/documents/genericdocument/wcms_829644.pdf,访问时间：2022年9月5日。Christian Hberli,Marion Jansen and Jos-Antonio Monteiro,“Regional Trade Agreements and domestic labour market regulation”,https:/www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-ed_emp/documents/publication/wcms_180616.pdf,访问时间：2022年9月5日。ACT/EMP and ILO,“Labour and social policy components in current trade agreements in Asia and the Pacific”,https:/www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-asia/-ro-bangkok/documents/publication/wcms_357372.pdf,访问时间：2022年9月5日。ILO,“Labour Provisions in G7 trade agreements:A comparative perspective”,https:/www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-dgreports/-inst/documents/publication/wcms_719226.pdf,访问时间：2022年9月5日。ILO,“Social Dimensions of Free Trade Agreements”,https:/www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-dgreports/-inst/documents/publication/wcms_228965.pdf,访问时间：2022年9月5日。23工会理论研究 2023 年第 1 期热 点 透 视协定，该章节第13.14条（政府协商）和第13.15条（专家小组）规定了争端解决程序。国际投资协定最初侧重于保护投资，不关注劳工或就业问题。1994年生效的美国波兰双边投资协定，第一次非约束性地提到促进工人福利和尊重工人的基本权利。自此之后，在国际投资协定及含有投资章节的国际贸易协定中，越来越多地提及劳工问题。2015年世界投资报告显示，在2014年缔结的国际投资协定中，有近40%（31个协定中有12个）提到保护劳工权利。国际投资协定和含有投资章节的国际贸易协定中的劳工标准条款在内容上几乎相同，争端解决机制也与投资者国家争端解决机制（ISDS）较为一致。三、国际贸易投资协定引入劳工标准条款的主要模式（一）美国：引入可执行的劳工标准，重视有效执行国内法美国审查贸易政策时，极为重视有效执行劳工标准。在与发展中国家谈判贸易协定时，美国更为重视批准前要求该国依照劳工权利清单改革国内劳工法。由于贸易审查结果可能会引发制裁措施，因此美国在新缔结的贸易协定中将贸易和劳工问题置于同一争端解决机制之下，构建包括仲裁和制裁在内的争