2023年论行政诉讼收费制度.docx

论行政诉讼收费制度 郭昌明 ：现行的行政诉讼收费收费制度根本上是民事诉讼收费制度的翻版，行、民不分。在谈到设立行政诉讼收费制度的理由时，多都借鉴设立民事诉讼收费制度的理由。这些理由在理论上难以自圆其说，在实践中也未能改变大量行政诉讼本钱由国家承担的事实。因而行政诉讼收费制度必须改革：１、建立行政诉讼本钱国家承担制度；２、建立国家诉讼本钱追偿制度；３、建立滥用诉权惩罚制度；４、涉外行政诉讼收费实行对等原那么。 关键词：行政诉讼费用诉讼本钱国家承担诉讼本钱追偿对等原那么 一、引言 1982年民事诉讼法（试行）出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。民事诉讼法（试行）第３条第２款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定〞这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据民事诉讼法（试行）第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次公布了人民法院诉讼收费方法①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。 行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年人民法院诉讼收费方法第一章规定行政诉讼收费分为三类：１、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；２、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；３、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含人民法院诉讼收收费方法中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭清楚，不容混淆。人民法院诉讼收费方法第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以人民法院诉讼收费方法为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费（广义），而将第一类收费称为行政诉讼收费（狭义）。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。 在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于表达当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的主权和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。 此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。 二、对行政诉讼收费制度质疑 现行的行政诉讼收费制度的主要依据是民事诉讼法（试行）和依该法制定的人民法院诉讼收费方法及其补充规定。从人民法院诉讼收费方法规定来看，行政诉讼收费制度根本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。 （一）对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。 １、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。 有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，那么可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。 但一个不可无视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或局部败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是局部胜诉或局部败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从外表上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼本钱似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼本钱的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼本钱也间接转嫁到广阔人民群众身上。 ２、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的根本权利之嫌。 一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。民事诉讼法（试行）与行政诉讼法均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的根本权利之嫌。 第一，我国宪法第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利〞，这也是我国实行行政诉讼制度，制定行政诉讼法的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现根本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民根本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋〞。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失行政诉讼法立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权 。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基 本权利，也是一个国家法治文明的表达。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言〞，有冤无处申的为难局面。那种认为老百姓是刁民的“防民〞思想应当向“为民〞观念转变。 ３、实行行政诉讼收费制度与表达当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。 有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原那么，显得更为重要。这样充分表达了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质。 然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼本钱的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，表达了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。 ４、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。 收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以到达依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够表达行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，那么受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼〞，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。 ５、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的主权与经济利益，是对国家主权原那么的一个误解。 在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的开展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，那么有损于国家主权与经济利益。这表达了一个国家的主权尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。 笔者认为国家主权是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家主权。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原那么来维护国家主权与经济利益。 （二）对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。 退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。 １、现行人民法院诉讼收费方法的法条依据失效，其合法性值得疑心。 现行的人民法院诉讼收费方法是依据1982年的民事诉讼法（试行）而制定的。由于该法已经失效。故1989年人民法院诉讼收费方法的法条依据也随之失效，从而使人民法院诉讼收费方法的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该方法的合法性很得推敲。在行政诉讼法实施11年和民事诉讼法实施2023年的今年，人民法院诉讼收费方法仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。 ２、现行人民法院诉讼收费方法所确的行政诉讼费用征收标准不合理。 人民法院诉讼收费方法将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收那么有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨