2023年公民环境权利与环保思索.docx

公民环境权利与环保思索 温茨（peters.wenz）教授在环境正义论一书中写到，“倘假设发生冲突，财产权至少在某些时候应该做出让步〞，“人权如此重要，不能为了更小的目标而妥协。例如，人们不应该为了他能够拥有更廉价的电力而遭受癌症的痛苦〞。 就公民环境权利与环境保护的关系来说，公民环境权利是环境保护的根底，同时也是目的和手段。政府权力对环境保护的广泛介人，有着深刻的合理性，环境外部的不经济性⑤和为防止环境的公地悲剧⑥都需要政府权力的介人才能予以克服。在宪政国家，环境保护的行政权力固然来源于宪法的授权，但最终来源于民众的授权。可以说，权力都是直接或间接源于公民权利。英国早期启蒙思想家托马斯。霍布斯（thomashobbes）在论及国家的起源时认为，人类是为了防止“一切人对一切人的战争〞的自然状态才“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意见转化为一个意志的多人组成的集体〞，这个个人或集体就是主权者，即霍布斯所说的“利维坦〞。继后的英国政治思想家约翰。洛克（johnlocke）同样认为，“开始组织并实际组成政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，而且只有这样，才会或才能创立世界上任何合法的政府〞。这些思想后来为177 6年美国独立宣言所采纳，独立宣言宣称“我们认为以下真理是不言而喻的：人人生而平等，造物者赋予他们假设干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们之间建立政府。而政府之正当权力，是经被统治者的同意而产生的〞。时至今日，各国宪法根本都确立了“主权在民〞，这是各国政府及公权力存在的合法性依据。我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民〞。因此，在权利与权力的关系上，权利是权力的来源和根底，权力为保护权利而存在。环境保护的行政权力，同样地来源于公民所具有的环境权利，公民环境权利是环境权力存在的正当性所在。从这个意义上讲，公民环境权利为政府参与环境保护提供合法性的根底，环境保护应以保护公民环境权利为目的。 公民环境权利不仅为政府参与环境保护提供合法性的根底，也是公众参与环境保护的合法性根底。近年来，我国因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，人民群众改善环境的迫切性与环境治理长期性的矛盾突出，环境问题已成为引发社会矛盾的“焦点〞问题。这种非制度化公众参与环境保护属于公众参与的非常态，由于非常态的公众参与表现为组织的非程序性，动机的多层次性，性质的复杂性，行为的非理性以及后果的消极性，对国家的稳定和社会开展有诸多的消极影响。公民有了法律上确认的环境权利，就可以依据环境保护的权利实施相关行为，可以要求义务主体为或不为一定的环境行为，在受到侵害时可以获得法律上的救济，同时也明确了公众环境保护行为正当性的边界。因此，公民环境权利确实立对于公众参与环境保护具有重要的意义。 公民环境权利不仅是主体参与环境保护的合法性根底，而且在实际运行中起着对公权力的制约作用。在公共选择理论看来，政府在提供大多数（包括清洁环境在内的）共用品和效劳方面是低效的，表现为浪费、冗员和低生产率，在行政权力介人市场的时候，可能还存在权力寻租的问题。政府低效的原因在于，政府是有自身利益的社会主体。在公共选择中，实际上并不存在“根据公共利益进行选择〞的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约〞过程，社会上并不存在所谓的政府所追求的公共利益。从公共选择理论上讲，权力需要制约。从政治文明的开展来看，权力的制约问题可分为三个阶段，即以权力制约权利阶段、以权力制约权力阶段和以权利制约权力阶段。以权利制约权力，是指公民用自己的法律权利制约政府权力，以防止政府权力的变异和滥用，维护自身的合法权益和社会整体利益。。环境保护是利益冲突比较集中的领域，政府可能会为了地方经济开展而不顾环境保护，也可能会为利益集团的利益而牺牲环境利益，加上政府行为的低效性，公众参与环境保护以权利制约权力就显得尤为重要。 3域外公民环境权利考察 公民环境权利主要是由各类国际会议和文献倡导的。1970年国际社会科学评议会在东京发表的东京宣言提出，“我们请求：把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种有富自然美的自然资源的权利，作为一项根本人权，在法律体系中确定下来〞。1972年6月在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议通过了人类环境宣言，该宣言表达了这样一种信念：人类有在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的根本权利。1973年在维也纳欧洲环境部长会议上制定的欧洲自然资源人权草案中，环境权被认为是新的人权并将其作为世界人权宣言的补充。1986年作为地区性人权文件的人类与人民权利非洲宪章第24条规定，所有人民应该享有能够适合他们开展的一般的令人满意的环境权利。1987年2月国际环境法专家组拟订的环境保护和可持续开展的法律原那么建议指出：全人类对能满足其健康和福利的环境拥有根本的权利。1989年哥斯达黎加促进和平与可持续开展的人类责任宣言在序言中写到：认识到国际社会确认人类有在保障尊严和福利的环境中生活的根本权利。1991年关于国际环境法的海牙建议确立了这样一个原那么：国家应该成认对于确保健康、平安和可持续生存与精神福利的个体与集体的根本环境人权。1992年里约环境与开展宣言宣称，人类享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。1995年国际自然保护同盟起草的环境与开展国际公约草案第十二条规定：缔约方努力逐渐全部实现任何人对环境的权利以及为了其健康、福利和尊严的足够的开展水平。 在全球化的对环境权的呼吁中，局部国家以宪法的形式确立了公民的环境权利。如1980年智利共和国宪法第3章第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中〞。1980年秘鲁政治宪法第2章第123条规定：“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利〞。1987年菲律宾宪法规定： “国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的健康的环境的权利〞。1993年俄罗斯联邦宪法第42条规定：“每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利，都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利〞。1993年哈萨克斯坦共和国宪法第12条规定：“共和国公民有享受有益于生活和健康的环境的权利〞。据统计，全球有四十多个国家即全球五分之一的国家通过的宪法或法律中都规定了环境权。其中，20世纪70年代以后通过的宪法和宪法修正案都没有无视这一权利。 除了宪法的规定外，局部国家还在环境保护的法律或法规中确立了公民环境权。如1979年美国国家环境政策法规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境的改善和保护〞。1998年法国环境法典规定：“有关的法律和法规明确规定每位公民均有权拥有一个有益于健康的良好环境，并且由他们确保城市和乡村地区之间的平衡与协调开展〞。2022年俄罗斯联邦环境保护法第11条第1款规定：“每个公民都有享受良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的紧急状态引起的不良影响的权利，有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利〞。 综观国外公民环境权利的文献，我们可以发现。（1）非官方领域对于公民权利的呼吁或宣称对于公民环境权利在法律上确实立起着巨大的推动作用。这既反映了现代工业社会环境问题的严峻态势，也反映出了公众对于环境保护所蕴含着的巨大热情和力量。（2）公民环境权利是一项根本权利，这一过去自然就获得和享有的利益在受到侵害过后，开始寻求法律的保护，在传统的人权内容不能涵盖环境权利内容的情况下，不少国家直接将公民的环境权利明确写人了宪法当中，丰富了根本权利的内容。公民环境权利也主要是被标准在宪法当中，是作为一项根底性权利而存在的。（3）环境权的表述上各个界定并不相同，反映出了内涵的丰富性，但其权利主体上并不包括国家，权利内容并不包括主体对环境的开发和利用。因为国家对于环境保护具有的是权力和职责，与环境权利相去甚远，而对环境的开发和利用属于传统财产权规定的范围，环境权利是与环境保护的需要相联系的。 4我国公民环境权利的法律确认进路 环境权利是公民的一项根本权利，这一权利在现实地受到威胁和侵害的时候，需要法律确实认和保护。我国面临的环境保护的形势是严峻的，“主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境平安存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。兴旺国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点〞。环境保护面临的严峻形势与制度层面公民环境权利的缺失有关，公民环境权利是环境保护的根底、目的和手段。在相对单一的环境行政管制方式下，公民的环境权利诉求未能充分实现，环境保护组织不兴旺，司法权力保护环境的成效不明显（环境公益诉讼难以得到支持）。因此，我国确立公民环境权利，既是正本清源明确环境保护的真谛，也是环境保护的现实需求。 公民环境权利确实认是一项系统工程，要到达有效调动社会力量以及司法权力参与到环境保护中来，切实实现公民环境权利的有效保护，我们认为，在宪法确认以公民享有良好环境为内容的公民环境权后，可沿着两条进路对公民环境权利进行细化。一是与环境保护的公权力相结合，在以权力保护环境的立法中注人公民环境权利的内容。这些权利主要包括：（1）环境知情权。即公民对环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。（2）环境参与权。即公民拥有参与国家环境管理的预测和决策过程，组成环保的团体，实施公益性环境保护行为等权利。（3）环境行政请求权。即公民的环境权益受到侵害后可以向环境行政部门请求保护的权利。对公民环境权利进行细化的另一进路是与传统私权相融合，将公民环境权利在私法上进行规定。这一类公民环境权利主要包括：清洁空气权、清洁水权、清洁产品权、环境审美权、环境文化权、户外休闲权、防止噪声污染权等。 法律确认公民环境权利的两条进路并不意味着公民环境权的性质具有公私两重属性。公民的环境权利与环境保护的公权力相结合，即便是在保护公共环境利益的情况下，也并不意味着公民的环境权利具有公权力的性质。在公法与私法的划分框架内，公权力不能放弃，也不能通过协议而变更，而私权那么可由作为权利主体的个人自行处分。公民环境权是法律确认并授予公民对自身的环境利益进行判断和做出处分的权利，因此本质上属于私权。同时由于环境具有的公共物品属性，公民的环境权又区别于传统个体意义上的私权，具有公益性，因此公民环境权是一种具有特殊性质的私权—公益性的私权。正是公民环境权的这一特有属性，使得传统的私法救济和单纯依赖公权力的介人都不能实现有效的保护。法律既需要成认其公益性，也需要成认其私权性质，这正是我们主张法律通过与环境保护的公权力相结合和与传统私权利相融合这两条进路来确认公民环境权利的根据所在。 法律确认公民环境权利的两条进路对于环境保护分别具有内在的推动机理。第一，公民环境权利与环境保护的公权力结合的进路，能够通过公民环境权利与环境行政权力的互动实现环境保护。首先，环境知情权、环境参与权、环境行政请求权制约了政府环境权力的行使，能够有效地防治个别政府官员在行使环境权力过程中的寻租和暗箱操作，使得政府在环境保护过程中不能背离公民的环境利益。其次，这些权利还能引起权力对权力的制约，公民的环境知情权、环境参与权、环境行政请求权在受到侵害的时候，可以通过行政诉讼的方式寻求救济，从而通过司法权实现对环境行政权力的制约。再次，要