PPP模式在内蒙古生态环境保护中的应用研究_阿茹娜.pdf

72一、引言1 9 8 2 年，英国政府首次提出P P P（P u b l i c-P r i v a t e P a r t n e r s h i p,P P P）的概念，我国译为“政府和社会资本合作”，但是时至今日，关于这一概念，国际上也未形成统一的解释。1 9 8 5 年，这一创新性融资方式，由香港企业家引入中国，两地公司合作完成中国首个 P P P 项目深圳沙角 B电厂建设项目；1 9 9 5 年广西来宾 B电厂建设项目，是中国首个国家推动并成功进入移交阶段的 P P P 项目。2 0 1 3 年底开始，中国密集发布了一系列政策，带动 P P P 项目的规范化。同一时期，国务院发布 关于加快推进生态文明建设的意见（中发 2 0 1 5 1 2），昭示阿茹娜 杨大镛摘 要：在内蒙古的生态环境保护中，P P P模式被广泛应用，并取得了一系列成果。由于社会各界对此创新性融资模式的认知不足，内蒙古生态环境类 P P P项目也面临一系列问题，如何优化 P P P模式的应用，已成为内蒙古生态环境保护中的主要关注点之一。关键词：P P P 内蒙古 生态建设 环境保护 E ODP P P模式在内蒙古生态环境保护中的应用研究进一步加强生态环境保护的决心。至此，作为两项国策的契合点，又具备诸多优势的 P P P模式，受到各地方政府追捧，得到迅猛发展。截至 2 0 2 1 年末，中国财政部（P P P）综合信息平台项目管理库，入库项目数为1 0 2 4 3 个,总投资金额 1 6 2 0 7 7 亿元。生态环境类项目数为 9 5 9 个，占项目总数的 9.4%；生态环境类投资额为1 0 7 3 9 亿元，占总投资额的6.6%；总投资金额排在“交通运输、市政工程、城镇综合开发”之后，位列第四。二、P P P模式在内蒙古生态环境保护中应用的现状截至 2 0 2 1 年末，中国财政部（P P P）综合信息平台项目管理库中，内蒙古的入库项目数为 2 7 2个，总投资金额 2 4 2 7 亿。其中，生态环境类项目为 7 9 个。（一）所属行业P P P模式在内蒙古生态环境保护中应用以来，主要集中于 3个行业：污水处理、生态环境综合管理、垃圾处理。截至 2 0 2 1年底，内蒙古的这三类项目分别为 3 0 项、1 7 项和 1 1 项，占总数的 8 4%。在全国范围内，环境保护类 P P P 项目也主要集中于这三个行业，由于在全国范围内这三类项目实施较广，为内蒙古环境保护类 P P P 项目的发展，提供了诸多可借鉴的先进经验。（二）回报方式现有 P P P 项目的回报方式有三类，政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。内蒙古的生态环境类项目中，3 0 个项目采取“政府付费方式”、4 1 个项目采取“可行性缺口补助方式”、8 个项目采取“使用者付费方式”，各自占比依次 为 3 8%、5 2%和 1 0%。“使基金项目：2 0 2 0 年内蒙古工业大学科学研究重点项目（S Z 2 0 2 0 0 1）；2 0 2 2 年内蒙古社会科学基金项目（2 0 2 2 A Y 5 7）。表 1 中国探索试行阶段典型 PPP 项目项目名称深圳沙角 B电厂广西来宾 B电厂成都第六自来水厂广深高速公路开始时间1 9 8 5 年1 9 9 5 年1 9 9 6 年1 9 9 7 年投资额（亿元人民币）5 25 1.391 2 2.2运作模式B O TB O TB O TB O T期限1 5 年1 8 年1 8 年3 0 年资料来源：财政部政府和社会合作中心网站。生态ECOLOGY北方经济73ECOLOGY生态202301用者付费方式”占比较低，政府的财政负担依然较重。（三）运作方式P P P 项目主要的运作方式有：B O T、T O T、R O T、B B O、B O O、O B F O、O B F O T、L O T、M C、O&M等。内蒙古的生态环境类项目中，5 6 个项目采用 B O T模式，占项目总数的 7 1%；另外，2 项O B F O T、4 项 T O T、9 项 R O T、1项 O&M、7 项其他。运作方式以B O T为主，其他方式运用较少，创新性不足。（四）所属阶段按中国财政部（P P P）综合信息平台项目管理库统计口径，P P P 项目实施阶段主要包括：准备阶段、采购阶段和执行阶段。内蒙古的生态环境类项目中，6 2 个项目已进入执行阶段，落地率达到 7 8.5%。与居全国第一的北京的落地率（9 8.2%）相比较，还是有较大的差距。三、内蒙古生态环境类P P P项目实施中存在的问题（一）政府方面1.法律制度不完善。2 0 1 6 年，中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）向社会发布，但到现在为止未最后成文。虽然法律未成文，但随着一系列政策的提出，P P P 项目的管理制度得到了进一步完善。由于中央层面的法律制度的缺失，没有明晰的、针对生态环境类 P P P项目的专业法律制度做依据，地方政府处理各方矛盾时没有法律依据，不利于纠纷的解决，成为生态环境类 P P P 项目在内蒙古广泛实施的主要障碍。2.政府过度参与。内蒙古生态环境类 P P P 项目中，3 0 个项目采取“政府付费”。长此以往，短期内 P P P 项目可以降低政府一次性付费压力，但是长期来说，财政负担依然非常沉重，不利于内蒙古经济的可持续发展，优化回报机制势在必行。3.政府监管不到位。对于P P P模式这种新鲜事物，地方政府对制度规则、运作方式、项目流程、管理方式，学习研究不足，认为是解决公共服务融资的好办法，就盲目上马。内蒙古亦存在上述现象，政府对 P P P 了解不足，未建立起适合地区特点和行业特点的绩效评价体系，导致政府监管中出现了过度干预和管理不足等两个极端，未形成规范合理的监管流程和监管制度。(二）社会资本方1.私有资本参与不足。在我国，P P P 项目建设过程中，出现了国有企业偏好。根据中国环境报（2 0 2 0），中国十大生态环境类 P P P 项目的社会资本方均为国有企业。内蒙古亦存在上述现象，生态环境类 P P P 项目的国有企业参与率在 8 0%以上。这就严重违背了通过 P P P 项目吸引非国有资本参与公共服务的目的，表 2 内蒙古生态环保类 PPP 项目（截至 2021 年底）所属行业生态环境综合管理生态旅游草原生态新能源城镇综合开发供气供热垃圾处理污水处理项目数量1 74235161 13 0回报方式（项）可行性缺口补助：5 政府付费：1 2可行性缺口补助：4政府付费：2可行性缺口补助：3可行性缺口补助：2 政府付费：3政府付费：1可行性缺口补助：2 政府付费：2；使用者付费：2可行性缺口补助：6 政府付费：3；使用者付费：2可行性缺口补助：1 9 政府付费：7；使用者付费：4所属阶段（项）执行阶段：1 7执行阶段：4执行阶段：1采购阶段：1执行阶段：3执行阶段：4采购阶段：1执行阶段：1执行阶段：5采购阶段：1执行阶段：8采购阶段：3执行阶段：1 9采购阶段：1 1运作方式（项）D B F O T：1 B O T：1 5其他：1B O T：3其他：1B O T：1其他：1B O T：3D B F O T：1 B O T：3其他：1B O T：1B O T：5其他：1O&M：1 B O T：9其他：1T O T：4 R O T：9 B O T：1 6其他：1数据来源：财政部政府和社会资本合作中心网站。74变相加重了财政负担。2.社会资本方的资质不足。生态环境类 P P P 项目存在收益低、技术复杂、长期性、资本密集等特殊特征。部分社会资本方对自身能力和项目复杂性认识不足，暴露出技术能力、融资能力、运营能力的不足。出现了部分入库项目因社会资本方无法攻克技术难题令项目受阻、社会资本方的资金链断裂令项目受阻等一系列问题。在 2 0 1 7 年和 2 0 1 8年，内蒙古出现了大量中国财政部（P P P）综合信息平台项目退库的现象，凸显了社会资本方资质不足的现象。（三）新兴行业的分布数量不足传统行业的 P P P 项目回报机制和绩效要求较明确，有诸多的成功案例可借鉴，但新兴行业制度不够明确，风险较大，社会资本不敢介入。这就导致内蒙古的生态环境类 P P P 项目主要涉及生态环境的综合治理、垃圾处理、污水处理等领域，占比高达8 4%；生态旅游、新能源、生物质能、海绵城市等新兴行业占比不足 2 0%。其次，草原生态恶化是内蒙古现阶段最严重的生态问题，但是草原生态保护类 P P P项目仅 2 项，该领域 P P P 项目的缺失，不利于内蒙古草原生态环境的改善。内蒙古的生态环境类P P P 项目主要集中于传统行业，不利于内蒙古的经济结构调整和经济的高质量发展。（四）乡村生态环境类 PPP项目缺失内蒙古生态环境类P P P 项目，主要涉及城镇，涉及乡村的项目较少。内蒙古地广人稀，乡村相对比较分散，所以 P P P 项目很难形成规模效应，风险较大，社会资本不愿介入。其次，乡村 P P P 项目，涉及地方政府、社会资本、村民、村民自治组织等多方参与者，利益关系更为复杂，矛盾冲突更难协调，不利于各方达成合作协议。四、完善P P P模式在内蒙古生态环境领域应用的建议(一）制定地区性的相关政策为加快 P P P 项目在内蒙古环境保护领域的推广，在中央层面法律制度还不完善的前提下，内蒙古应该把握相关部门的现有政策的主旨，结合地区特点和行业特点，制定适合本地区的相关政策。广泛听取各方意见，分析过往相关纠纷，总结经验教训，借鉴国际国内的先进经验，才能有针对性地制定出一套符合各方利益的管理制度。（二）推行 EOD 模式内蒙古生态环境类 P P P 项目中，“政府付费”的占比较高，财政负担较重，优化回报机制势在必行，而E O D模式的实施是优化回报机制的有效手段之一。E O D（E c o l o g y-O r i e n t e d D e v e l o p m e n t）就是通过组合开发等方式，将收益性差的生态环境类 P P P 项目与收益性强的关联产业有效融合，通过关联产业的收益，反哺生态环境类项目。内蒙古的生态环境类项目也可以与生态旅游、生态农业、生态牧业、生态养老等产业结合，提高生态环境类项目的自我造血功能，降低政府付费的压力。其中难点在于识别关联产业，找到与生态环境类项目可以有效契合的关联产业，这是 E O D 模式有效实施的关键。（三）引导激励支持私有资本积极参与 PPP 项目生态ECOLOGY北方经济751.为私有资本提供更多的参与机会。首先，合理设置生态环境类 P P P项目的准入门槛，避免隐形壁垒，为私有资本参与提供公平竞争的环境。其次，为提高私有资本的竞争力，也可以引导私营企业联合竞标；私营企业和国有企业混合竞标等，通过强强联合提高社会资本方的资质。再次，成立项目基金引导私有资本入股，以股权投资的方式令更多的私营企业和个人，参与 P P P 项目，提高私有资本的参与率。2.为私有资本拓宽融资渠道。现阶段，社会资本主要通过银行长期贷款获得所需资金，单一的融资渠道，提高了项目各方的风险，成为项目成功的最大障碍。一是充分利用生态环境领域的财政补奖政策，加大对具有示范作用的 P P P 项目的财政补助；二是大力发展绿色金融，鼓励各级银行为生态环境类 P P P 项目提供优惠的倾斜性贷款；三是成立项目基金，可以广泛吸收社会各界的股权投资；四是引入世界银行、亚洲开发银行、国开行等金融机构的优惠资金支持；五是综合运用股权、担保、融资租赁等资本市场金融化理念，引入市场化运作模式。3.在内蒙古建立专业的咨询机构。P P P模式作为新兴投融资方式，政府和社会资本都缺乏相关知识的掌握和运作经验。在内蒙古，引进和培养专业人才，建立专业机构，提供专业服务，才能保证项目各方有问题时，能及时得到专业的指导和协助。（四）严格执行按效付费制度根据内蒙古的实际情况和生态环境类项目的特性，进一步细化绩效考评体系，构建有针对性的专业绩效考评体系。通过严格规范的评价，如实掌握生态环境改善的