边界重塑：数字赋能政府部门协同的内在机理_吴克昌.pdf

59电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）2学术篇边界重塑：数字赋能政府部门协同的内在机理*摘要：随着数字技术的兴起与发展，以“一网协同”为重点的数字化建设为提升政府部门协作水平提供了可行途径。以“数字化建设缘何可以提升政府部门协同水平”为研究基点，基于组织边界理论，考察G省政府部门的协同困境及“一网协同”数字化建设发现，数字赋能政府部门协同的本质是利用数字技术重塑政府部门的主体结构、互动关系、行动空间、制度权责与业务流程边界，使各部门能根据业务开展情况在数字空间中及时有效地进行信息互动，实现决策协同、管理协同、绩效协同和行动协同。在推进技术发展与组织变革理论讨论的同时，也从技术发展、制度创新及组织建设三个方面为推进政府部门数字化建设、提升组织业务协同水平提供有益参考。关键词：数字化转型；数字政府；组织边界；数字化协同；组织协同 DOI：10.16582/ki.dzzw.2023.02.005 吴克昌唐煜金*华南理工大学公共管理学院*基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新时代我国基层社会治理研究”(项目编号：18JZD042；主持人：吴克昌)。*通讯作者收稿日期：2022-08-15修回日期：2022-10-19一、问题提出自马克斯韦伯（Max Weber）提出科层制理论以来，科层组织较好满足了社会发展的要求，绝大数国家的政府部门都采用该组织方式，这对政府治理有着从传统向现代范式转型的标志性意义1。但在政府部门的长期实践中，科层制的固有缺陷逐渐显露出来，成为公共管理学界批判的对象。有学者指出，科层制下的政府部门是一个相对独立的组织2，独特的部门利益、专业视角、行动模式等，使组织之间存在明显的边界，这对政府治理的系统性、整体性和协同性产生了严重的挤压效应3。作为典型的科层制政府，我国政府部门在治理实践中，纵向的“公文旅行”与横向的“踢皮球”等协同困境同样突出。提升政府部门的协同水平，一直是公共管理实务界与理论界的重点议题4。在制度层面，我国采取了“项目制”“大部制”“工作组”“牵头任务制”等创新措施，旨在通过资源整合、权力重构、组织重塑来提升政府部门之间的协同水平。在技术层面，随着信息技术的快速迭代和社会数字化转型，人类社会正在进入一个“人机物”三元融合的万物智能互联时代5，这对政府部门关系和多元合作产生了深远影响。2021年，中共中央、国务院颁布了关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，明确提出“加强基层智慧治理能力建设”；2022年国务院印发的关于加强数字政府建设的指导意见提出，“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”“统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，创新行政管理和服务方式，全面提升政府履职效能”。可以认为，以数字技术发展为驱动力的数字化建设，成为推动新时代政府治理改革、提升地方政府部门协作水平6，进而推进社会治理转型，发挥中国的制度优势的重要途径7。数字化建设指围绕组织业务需求，综合利用大数据、区块链、人工智能等数字技术构建一个开放的数字空间，将组织中的数据信息传输到数字空间进行开发、管理、分享与使用，改造组织管理、决策、行动模式以提升组织效益的过程。对于政府部门而言，基于数字基础设施的重构与赋能8，通过优化运营模式、转化服务思维、提供精准服务、服务流程再造、转变评价标准等方式，强化数字技术与部门行动决策、业务流程、服务60电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）样态的融合9，能有效推动政府管理由封闭到开放、政府内部治理由部门合作到整体协同的转变10。当前，学界围绕政府部门协同与数字化建设所展开的研究有如下几个方面：一是“为何进行数字化建设”，在理论层面对数字政府建设的战略意蕴、时代趋势、治理特征等展开相关的论述，进而延伸讨论数字政府建设对推动地方政府部门协作的价值意义11。二是“如何进行数字化建设”，在经验层面讨论国外的发展模式12，以及国内地方省市的数字政府建设实践经验13。三是“数字化建设的绩效效益”，分析数字化建设对政府治理绩效的影响及其路径机理14。相关研究从宏观与微观层面为理解与推进政府部门数字化建设提供了多重面向的知识图谱，但对政府部门数字化建设的工具性理解尚不足。在“数字化建设可以提升政府部门协同水平”已形成普遍共识的前提下，“数字化建设缘何可以提升政府部门协同水平”这一问题仍需给予系统回答。对此，拟以组织管理理论为基础，从组织边界的视角出发构建一个分析框架，作为逐层解析G省数字政府建设过程与效应的理论工具，以深化数字技术发展和组织变革的关联认知，理顺数字赋能政府部门协同的内在机理，为我国深化数字政府建设、提升部门协同水平提供借鉴。二、理论框架：数字驱动的科层政府部门组织变革（一）理论基础：理解科层政府部门的组织边界任何组织都有一条将组织自身与外界环境分割区别的“界线”，即组织边界15，它一方面发挥着过滤功能，将组织的投入与产出进行筛选，另一方面则发挥着缓冲作用，消减外部环境对组织自主性与独立性的干扰。存在组织边界也是科层政府组织部门的基本特性16，这不仅形塑了组织的轮廓与架构，在明确组织职能、促进专业发展等方面也有着重要作用17。然而，组织边界也意味着不同部门之间存在着无形的篱笆。毕瑟姆（David Beetham）指出，立足于职能分工的科层政府部门必然会产生本位主义、宗派主义、文牍主义，导致部门之间沟通受阻、信息失真、互相推诿、协调困难18，限制了不同部门之间的资源、权力、信息等交往，成为封闭的标志和互动的障碍19。在快速发展的现代社会中，政府部门面临的许多治理问题具有跨域性的特征20，这就要求政府部门围绕业务需求跨越固有的组织边界，采取“跨边界”的行动才能有效应对21，如“共同决策和联合执行”22。一般来说，政府部门的职能职务往往以制度形式进行了刚性约束，在制度层面上重构政府部门体系，化解协同困境，往往难度较大、成本较高。因此，在行动层面以技术手段重塑政府部门组织边界，推动政府部门的绝对边界模糊化，强化组织间耦合度（参见图1），成为提升政府部门协同水平，有序开展跨边界治理行动的路径23。需要注意的是，组织边界并不等同于协同壁垒，重塑边界并不是消除组织边界。任何组织都需要边界，这是一个组织存在与否的基础与标志。部分学者提出与使用的“无边界组织”概念24，实质是协同情境下边界模糊化、跨边界行动的极端表述。关于组织边界类型的研究，阿什克纳斯（Ron Ashkenas）等认为，任何科层式的组织都存在垂直、水平、外部及地域四种类型的边界25，在政府部门协同互动的过程中，分别起到权责明确、业务划分、利益控制与空间标识功能26。除此之外，也有学者对组织边界进行了物理边界、社会边界、心理边界，或者效率边界、权力边界、能力边界、认同边界等划分。现有组织边界吴克昌唐煜金边界重塑：数字赋能政府部门协同的内在机理组织组织组织组织组织组织技术创新图1技术创新与组织互动关系变化61电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）吴克昌唐煜金边界重塑：数字赋能政府部门协同的内在机理研究为我们认识组织本质、推动组织协同提供了多重阐释维度的工具。然而，组织边界是一个变化的概念，其会随着组织内外部环境的变化而变动27。在数字时代，组织的形态、架构及组织间的互动关系、方式发生了巨大变化，已有的组织边界类型及内涵显然难以适应数字时代的组织管理变化，无法充分展现我国政府部门在数字时代的组织协同关系与互动过程。对此，重塑组织边界，为开展跨边界行动创造条件，需要重新认识与界定数字时代政府部门协同过程中的组织边界类型。（二）分析框架：数字化情景中的组织边界在强调开放的数字化情境下，组织边界不断外延拓展，组织间的绝对边界愈加模糊28，催动了大量组织跨界活动的产生29。甚至可以说，打破传统的组织固有边界，实现部门协同，是数字驱动组织变革的必然结果30。针对数字技术对组织的影响路径问题，有学者从组织形式31、组织制度32、组织情境33、组织阶段34等视角出发，指出数字技术通过改造组织结构、关系、环境、资源、功能、业务等要素，推动了政府部门的数字化、现代化变革。可以看出，组织数字变革涉及的要素较多，从组织协同的结构性要素与行动逻辑角度来看，协同指两个及以上相互关联的组织在特定环境中围绕特定对象内容进行的合作35。也就是说，一个完整的协同网络至少包含协同行动主体、协同行动环境和协同行动内容三个层面的要素。同时，结合数字时代我国政府部门“条块”互动的过程与特征36，协同行动主体、协同行动环境与协同行动内容可以进一步细分出五个关键性要素，作为数字时代政府部门组织边界类型的识别依据，分别为协同行动主体层面的主体结构和互动关系要素，协同行动环境层面的行动空间与制度权责要素，协同行动内容层面的业务流程要素。其中，主体结构边界指组织在地理区位、组织形式、组织结构等方面的角色标识。协同是不同组织主体之间的相互支持与合作，需要对各个组织主体的结构边界进行相应调整和优化，实现不同组织之间在主体结构方面的交互与耦合，解决“和谁进行协同”这一问题。互动关系边界指不同组织之间的互动关系类型及方式，主要关系到不同组织之间“怎么进行协同”的问题。协同发生在不同主体之间，良好的组织关系是参与协同的个人或机构之间保持协调一致行动的必要前提。行动空间边界，指组织的活动在地理范围、业务领域、体系层级等方面所能涉及的范围大小。组织的行动空间是协同得以发生的载体，与组织的业务、规模、资源等方面密切相关，决定不同部门之间能在“多大范围内进行协同”。制度权责边界指组织所拥有与需要履行的法定性权力和责任，直接体现为政府部门的职权与职责，决定了不同部门之间“如何规范协同”。组织间权力和责任分配格局直接影响部门之间共同目标的形成，重塑制度权责边界，是对部门之间的权责关系进行整体性调适的必要内容。业务流程边界指组织开展日常组织活动的内容、过程与能力差异。政府部门之间的协同直接体现为围绕特定的政策任务，调整与整合不同政府部门的业务流程以进行联合行动。重塑业务流程边界主要解决部门之间能“进行哪些协同”的问题。在数字技术迅速发展与广泛应用的背景下，强化数字技术在政府部门体系的嵌入与应用，提升政府部门协同水平，实质上是通过数字技术重塑组织边界，构建纵向的组织协同压力和横向的个体协同动力，进而构成政府部门协同网络中的合力，实现“一网协同”。对此，本文试从主体结构边界、互动关系边界、行动空间边界、制度权责边界与业务流程边界出发，系统审视数字赋能政府部门协同的内在机理（参见图2）。三、案例经验：G省的政府部门协同困境及其数字化突破为充分把握数字场域下政府部门协同困境的现实表现，发现并挖掘数字赋能政府部门协同的有效举措和隐62电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）吴克昌唐煜金边界重塑：数字赋能政府部门协同的内在机理含逻辑，采取单案例深描的研究方法，试图对一个成功的案例展开研究，把握数字赋能政府部门协同的内在机理及价值启示。选取的案例对象G省是一个经济发展、技术积累和社会治理水平较高的省份。2017年，为进一步提升政务服务水平，推动经济社会高质量发展，G省抓住现代数字技术快速发展的契机，全面推进“一网协同”工程建设，以数字化转型驱动政府组织变革，不断提升部门间决策、管理、行动和绩效的协同水平。在2018年至2021年的政府数字政务服务能力评估中，连续四年处于全国排名前列。G省以数字化建设提升政府部门协作水平的治理经验，不仅能够典型反映许多地方面临的政府部门协作困境，更为我们深入剖析与归纳数字赋能政府部门协同的过程及内在机理提供有力的实践经验。（一）单打独斗：G省政府部门的协同困境近年来，伴随着产业结构转型升级、文化名城更新改造、惠民服务创新供给以及疫情常态化防控等需要多个基层部门协同合作的政策项目落地实施，G省政府体系内部存在的因职务分工差异而协调困难、部门之间围绕服务项目主导权进行博弈、对不属于部门的法定职责任务消极回应，以及部门间完成同一职务工作的