北京怀柔科学城：以区域TOD助推发展_高洁.pdf

88 北京规划建设研究 RESEARCH 引言北京城市总体规划（2016年-2035年）提出北京整体形成以三城一区为重点，辐射带动多园优化发展的科技创新中心空间格局。怀柔科学城承担着在原始创新和重大技术创新方面寻求“突破”的重要任务，目标是建成与国家战略需要相匹配的世界级原始创新承载区。纵览世界各国依靠行政力量主导建设的科学城的发展历程，汲取初期发展动力不足的教训1-5，怀柔科学城“破局”的关键在于统筹开发模式和创新模式，建立“科学-城-人”的良性系统，重要抓手则是轨道交通。轨道交通的建设，尤其是区域性轨道交通枢纽与城市功能中心的协调布局，对于集聚科研人才、带动城市建设和多园突破、融入全球创新网络并承载创新要素转移，具有初期先导性作用和长效稳固性作用。协同构建京津冀科技创新网络体系的区域角色与首都外围科技新城的空间区位，决定了怀柔科学城未来所处的区域发展格局呈现功能网络化与布局分散化的态势。回溯综合性国家科学中心的初心，履行寻求高质量“突破”的使命，客观上要求怀柔科学城基于自身科学创新发展，跨越既有城镇体系层级，参与全国、乃至世界创新体系分工。本文立足北京空间结构优化的大背景，将TOD内涵拓展应用于大都市区外围地区，提出“区域TOD”1发展模式，拟为怀柔科学城的建设谋划更为合理的发展路径。即推动近郊圈层区域性枢纽与功能中心耦合布局，通过时空收敛和空间集聚效应提升怀柔科学城的区域辐射能力，促进创新要素和生产要素集聚，助推区域功能中心和战略性节点向高能级、高密度跃升。当前怀柔科学城轨道交通规划评析轨道层次较多，但空间发展走廊不明确怀柔分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）中提出“建立多层次、多样化的轨道交通系统，通过规划建设京沈客专、环北京城际、城际铁路联络线，利用京承铁路和京通铁路形成多条区域快线，实现与京津冀区域、中心城区、北京城市副中心、北京首都国际机场、北京大兴国际机场及三城一区之间的高效便捷联系”。怀柔科学城总体城市设计方案在分区规划的基础上，规划“一高铁、两城际、两快线、三市郊”的轨道交通系统：“一高铁”是京沈客专，在怀柔区和密云区分设怀柔南站和密云东站；“两城际”是城际铁路联络线和环北京城际铁路；“两快线”是三城联络线和区域快线S6线；“三市郊”是市郊铁路黄怀密线、市郊铁路S5线和市郊铁路S8线。其中，市郊铁路黄怀密线已开通，在怀柔北站设站，京沈客专于2021年1月底前开通，S6远期预留廊道未做规划研究（图1）。当前怀柔科学城内部及周边规划轨道层次较多，但空间发展走廊不够明确，如京沈客专和京承铁路呈东西走向、城际铁路联络线和区域快线S6线呈南北走向、京通铁路与科学城边界相切，呈西南-东北走向，轨道交通线路与城市功能空间互动关系不清晰，近期发展重点不明确。轨道站点较多，但区域服务能级普遍不高怀柔站、怀柔南站和怀柔北站在怀柔分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）均定位为区域对外交通枢纽。怀柔站是市郊铁路S5线、京承铁路和远期三城联络线的站点，怀柔南站是京沈客专和远期环北京城际的站点，怀柔北站是京通铁路和京郊铁路黄怀密线的站点（图2）。怀柔站作为市郊铁路和普速铁路的站点，区域性功能不足；怀柔南站作为高铁站点，区域性功能较强，但是站点与周边城市功能分割明显；怀柔北站主要面向市内旅游服务，北京怀柔科学城：以区域TOD助推发展高洁 刘畅（通讯作者）苏月图1 轨道交通系统示意图图片来源：怀柔科学城总体城市设计方案 北京规划建设 89 RESEARCH 研究不具备区域性服务功能，且面向中关村与怀柔科学城的商务服务效能也较低，不足以匹配怀柔科学城高效融入区域发展格局的需求。由此可见，怀柔站、怀柔南站和怀柔北站单独均难以满足怀柔科学城对区域性枢纽“短时耗、高频率、大运量、强关联”的复合要求。发展走廊模糊与站城功能分割的结果是，既无法提升周边土地整体价值，又会加剧政府财政负担。区域TOD模式下怀柔科学城轨道交通优化策略怀柔科学城的区域TOD发展模式有赖于从空间布局到建设实施及开发运营机制的高效组织和体系化推进。基于怀柔科学城在功能网络与交通条件等方面的实际特征，提出以下轨道交通优化策略。明确“怀-顺-通-亦”区域TOD发展走廊，指引轨道交通分期建设在厘清交通需求空间分布的基础上，确定“怀-顺-通-亦”区域TOD发展走廊。怀柔科学城同其他城市片区在交通和功能上有快速连接的需求，但这种连接是定向的、功能网络节点间的联系。怀柔科学城首先需要明确正确的区域联系方向，避免盲目片面地强调轨道站点与中心城区的联系。一方面，北京城市总体规划（2016年-2035年）提出加强三城一区科技要素流动和紧密对接，中关村科学城、未来科学城、亦庄将成为怀柔科学城的定向连接节点；另一方面，随着北京东部发展带（通州、亦庄、顺义等）日益成为科技创新、国际交往、文化等功能发展的重点，在网络体系中将成为怀柔科学城的主要连接方向。近期，建议利用既有京承铁路通道，优先建设满足区域功能联系的轨道。建设北京三城联络线，接入怀柔站，满足三城一区定向联系的需求；加快推进区域快线S6线前期工作（通州-怀柔段并延伸至密云），达到都市圈城际轨道的层级，加强怀柔科学城整体同首都机场、通州副中心的联系。中期，适时启动城际联络线建设，加强同通州副中心和北京大兴机场的联系。考虑轨道交通的建设周期较长、投入资本较图2 轨道交通规划示意图图片来源：怀柔科学城总体城市设计方案图3 轨道交通开通时序示意图 大，近中期不能全面实施，难以引导科学城南北轴线的延拓，可利用中运量公共交通解决近中期交通的矛盾和困境。远期，随着未来科学城等其他功能节点的发展完善，根据实际功能联系深度研究启动环北京城际铁路和市郊铁路S8线建设。利用京通铁路和京沈客专通道，研究接入北京三城联络线（图3）。统筹怀柔站与怀柔南站，整体打造区域性枢纽“轨道上的京津冀”决定了以客专、城际铁路为主的区域枢纽日益成为区域功能和城市轨道网布局的重心。建议，第一，将区域快线S6线和城际铁路联络线引入怀柔站或建立便捷换乘，提升怀柔站的区域功能与枢纽能级。第二，重视怀柔南站的溢出效应。将怀柔南站北侧杨宋组团纳入科学城规划研究范围，在怀柔南站选址已定的情况下，统筹怀柔站和怀柔南站，整体打造区域性枢纽，整合客运资源，发挥集聚效应。通过两站之间的有效联动减轻交通换乘压力，将客流吸引在一起，避免客流通过快速换乘流失，为地区发展创造机会与活力。另一方面，科学城南区科研类用地较少，有利于枢纽与周边城市功能进行深度整合，打造功能复合的枢纽城市综合体，并有效提升科学城南区整体价值，进而撬动科学城其他片区的建设。在科学城内部交通联系方面，依托杨雁路廊道，以城市型轨道交通形式，建设连接怀柔站与怀柔北站之间的轨道联络线，可高效服务城市内部的中心区和北区组团。第三，远期，研究将京沈客专引入怀柔站的可行性，并做预控，进一步提升怀柔站的枢纽能级，提升科学城南片区整体价值（图4）。选取怀柔站和怀柔南站而非科学城内空间位置更为优越的城市轨道交通站点发展区域性枢纽的原因主要有两点：一是科学城总体人口规模不大，受制于门槛90 北京规划建设研究 RESEARCH 距离和服务范围博弈关系的影响，这些站点能够提供的服务设施的种类、规模、等级通常有限；二是怀柔面向区域的开放性空间是科研单位和大科学装置，不宜直接将交通枢纽同这类功能进行融合，城市轨道将作为怀柔站枢纽地区同科学中心区联系的主要方式。创新保障机制和开发模式完善土地保障机制，促进资源高质量利用怀柔综合交通枢纽的开发，应采用灵活的土地使用方式。建议借鉴昆明综合交通国际枢纽项目，将城市公交、轨道交通、出租汽车和米轨铁路交通功能在200米范围内进行整合。该项目若采用传统建设模式需要财政出资约30亿元，建成的资产属于公益性资产。采用TOD综合开发模式后，相当于将30亿元的公益性资产变成经营性资产，提高国有资产回报率，通过市场化盘活国有资产，实现国有资本合理流动和保值增值。建议在北京立体分层出让制度出台之前，将交通用地与商业、办公、住宅、酒店等用地进行整合，变更为“商业+公共交通+住宅”混合的出让用地，解决项目投资平衡问题。同时探索特殊供地机制，推行国有建设用地使用权租赁及先租后让、租让结合等制度。推行弹性控制，平衡规划刚性管控和市场灵活需求轨道交通建设时效长，产出效益明显，外部条件的不断变化要求沿线土地在不同建设阶段能够迅速改变用地方式及结构，以实现功能多样化和效益最大化11。因此，为应对未来城市发展和市场的不确定性，协调远期预留与近期开发关系，平衡规划刚性管控和市场灵活需求，建议分阶段制定具备“功能弹性、强度弹性、时间弹性”三位一体的弹性规划政策。规划阶段设置强度弹性。采用控制单元总量平衡的办法，通过规定控制单元的平均容积率及建筑总量等指标，进行控制单元总量平衡。控制单元内的具体地块容积率、用地性质根据地块一事一议，赋予地块未来发展更大的弹性。规划条件拟定阶段设置功能弹性。采用用地兼容弹性成分的办法，确定主导功能，地块内30%-50%建筑面积可以建设一种及以上其他功能。地块内实现横向和纵向功能混合。使用权管理和项目管理阶段，设置时间弹性。采用“全覆盖、全要素、全过程、全生命周期”管理，可根据城市发展需要在规划条件允许范围内灵活变更用途。创新开发模式，丰富“城-轨”建设主体对于科学城内的科技基础设施和科研用地建设，怀柔科学城建设发展规划（2016-2020年）已经明确：“建设资金由国家有关部门、本市和项目主管单位共同承担，运行资金由国家有关部门和项目主管单位共同保障。探索重大科技基础设施市场化建设运行机制，积极吸引社会主体参与。”而对于轨道交通基础设施和非科学类用地，应尽量保证同一个开发主体负责科学城与轨道交通的建设，并确保轨道交通在时间或空间上能够配合土地开发，实现科学城与轨道交通的整合。可以说，实现投资、建设和运营的一体化是功能复合化的根本保障。可借鉴香港“地铁+物业”的开发模式，将轨道交通与物业综合考虑，互补共赢，有效利用土地资源，也促进轨道交通客流效益提升。可由国有投融资公司作为建设主体；或国有投融资公司主导，联合物业公司合资建设。建议优先建设怀柔综合交通枢纽，带动科学城南区的价值提升。在物业开始建设时，开发主体按轨道交通建成以前的地价水平向政府缴付地款。当轨道建成后，开发主体利用南区的物业升值这一部分的收益再去建设科学城内部的其他轨道交通设施，如连接怀柔站和怀柔北站的轨道交通，以及其他轨道交通联络线。明确统筹协调主体责任，形成开发建设管理长效机制有效实施城、轨协调开发，既需要市场建设运营主体成熟的营销经验和规划建设技术，更需要成熟的机制以协调多方利益，凝聚“区域TOD”发展的持续合力。政府作为统筹协调的主体需要从融资机制、规划、土地政策及管理体制等方面，提供制度土壤。出资规模和出资机制方面，需明确参与轨道建设融资的指导原则，并在此原则指导下，根据轨道项目生命周期里的成本和收益，精确估算轨道项目的资金缺口，科学、灵活地确定政府出资方式（如地铁加物业开发或政府直接出资）；土地出资机制方面，政府在“地铁+物业”开发确定土地出资规模等因素时，应保持项目投资回报率，以提高投资者积极性和控制项目成本，但也需保障项目的公益性，不应单纯追求投资回报而损害项目的社会环境效益；风险机制方面，地方政府和项目公司需及早识别开发项目存在的风险，针对不同风险，形成政府和项目公司风险分担机制10。另外，国有投融资公司作为重要参与主体，需要在规划设计和管理中实施接口管理制度。一方面，保障枢纽空间的精细设计和高品质；另一方面，对每一个项目合作方的潜在盈利做出判断，使国有公司在知己知彼的条件下开展与其他参与单位的利益协调工作。图4 区域性轨道交通枢纽示意图 北京规划建设 91 RESEARCH 研究结语协同构建京津冀科技创新网络体系的区域角色与首都外围科技新城的空间区位，决定了怀柔科学城未来所处的区域发展格局呈现功能网络化与布局分散化的态势。需要以多层次轨道为主体，建立高效便捷的客运体系，避免中心城通勤圈扩展带来的大规模极端出行量，以T