《北京公约》对国际航空保安公约体系的更新_刘贺.pdf

DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2022.1588北京公约研究专题主持人语：2022 年 10 月 30 日，第十三届全国人大常委会第三十七次会议通过了全国人大常委会关于批准制止与国际民用航空有关的非法行为的公约（即北京公约）的决定。北京公约是首个以中国城市命名的国际民航公约，也是改革开放以来中国全程参与并积极贡献智慧的国际法律文书。值此党的二十大胜利闭幕、全国各族人民迈步社会主义现代化国家新征程之际，北京公约获得全国人大常委会的批准，既彰显了中国民航法治化建设取得的重大成绩，也为中国民航在疫情后的复苏提供了强有力的支持。为此，本刊特设北京公约专题，邀请来自民航主管部门及相关院校的三位长期负责、跟踪与研究的专家和学者，结合其多年的工作经历、研究心得以及对该公约获批后落地实施的思考，分别从该公约体系的更新、引渡条款的适用以及新增航空犯罪行为的罪名认定等方向进行撰稿，以期加深理论界与实务界对北京公约的认识，助力行业发展，加速国际航空保安公约现代化成果在中国落地实施。杨彩霞（北京航空航天大学法学院副教授）北京公约对国际航空保安公约体系的更新刘贺（武汉大学国际法研究所，湖北武汉430072）摘要：北京公约将使用航空器作为武器、运输危险物质等针对民航的非法干扰行为确定为犯罪，补充了三项管辖权，吸收了其他联合国反恐公约中的有益规定，实现了对国际航空保安公约体系的更新。同时，在确立新的罪名、融合规范普通法系和大陆法系规定、妥善处理公约关系方面推动了国际航空保安公约体系的发展。全国人大常委会已经审议并批准了该公约，且即将对中国生效。该公约的获批，对进一步保障航空运输安全和维护旅客生命财产安全具有重要意义。关键词：北京公约；非法干扰行为；管辖权；国际航空保安公约体系；反恐中图分类号：D997.9文献标志码：A文章编号：10082204（2023）01014809ProgressofInternationalAviationSecurityConventionSystemasaResultoftheBeijingConventionLIUHe（InstituteofInternationalLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China）Abstract:TheBeijingConventiondefinesactsofunlawfulinterferencewithcivilaviation,suchasusingaircraftasweaponsandtransportingdangeroussubstances,ascrimes.AndithasaddedthreekindsofjurisdictionandabsorbedtheusefulprovisionsfromotherUnitedNationsanti-terrorismconventions,thusupdatingtheinternationalaviationsecurityconventionsystem.Atthesametime,ithaspromotedthedevelopmentofinternationalaviationsecurityconventionsystembyestablishingnewcriminalacts,integratingandstandardizingtheprovisionsofcommonlawsystem and civil law system,and properly handling the relationship between the conventions.The StandingCommitteeoftheNationalPeoplesCongresshasreviewedandratifiedtheConvention,whichwillsooncomeintoforceinChina.Theratificationofthisconventionisofgreatsignificancetofurtherguaranteethesecurityofair收稿日期：20221117作者简介：刘贺（1982），男，北京人，中国民用航空局政策法规司法规处处长，博士研究生，研究方向为国际民航公约、民航政策法规.第36卷第1期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.12023年1月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)January2023transportandsafeguardthesafetyofthelivesandpropertyofpassengers.Keywords:BeijingConvention；actsofunlawfulinterference；jurisdiction；internationalaviationsecurityconventionsystem；anti-terrorism2022 年 10 月 30 日，第十三届全国人大常委会第三十七次会议审议并批准了制止与国际民用航空有关的非法行为的公约（即北京公约）。北京公约于 2010 年 9 月 10 日制定，2018 年 7 月 1 日生效，截至 2022 年 10 月 20 日，共有包括俄罗斯、法国、德国、新加坡等在内的 45 个国家批准了该公约。北京公约扩大了对危害国际民航安全犯罪行为的刑事打击范围，提升了对民航安全的保护力度。该公约在制定后的 8 年里，共有 22 个国家批准了该公约，随后 4 年，批准国数量又约翻了一番，达到 45 个。这充分说明，北京公约在更新国际航空保安公约体系的同时，有力推动了国际航空保安公约体系的新发展，具有重要的意义。一、北京公约的制定背景（一）国际航空保安公约体系的构建1.“反劫机三公约”奠定基础国际民航组织（ICAO）自成立至今，一直将确保国际民航不受非法干扰作为目标。在国际民航组织的主持下，国际社会通过了一系列关于航空安全的国际公约1。1963 年 9 月 14 日通过的关于在航空器上犯罪及其他某些行为的公约（即“1963 年东京公约”），是首个国际航空保安公约。该公约确认了航空器登记国的刑事管辖权，赋予了机长重要的权力，并对非法劫持航空器进行了规定。同时，该公约确立的关于劫机的处理原则、降落地国义务等规定，也为后续其他公约提供了先例。但是，该公约并没有将具体的非法干扰行为确定为犯罪，也没有要求任何国家实际行使管辖权，对于严重危害国际航空安全的劫机行为，该公约也没有制定具有执行力的措施。有学者对此进行了生动形象的评价，该公约好比一张渔网：网的面积很宽，但是网孔也很大；网嘴很大，但嘴里面没有牙齿2。自 1963 年东京公约制定之后，在航空旅行越来越便利和频繁的同时，由于种种原因，劫机行为愈演愈烈，无论是劫机发生的次数还是受影响国家的数量都在增多。国际航空法学界普遍认为，应当制定一部法律文书，确定劫机为国际犯罪，同时规定广泛的管辖权，确保劫机犯无处藏身，并将其绳之以法。因此，1970 年 12 月 16 日关于制止非法劫持航空器的公约（即“1970 年海牙公约”）获得通过。该公约除了规定劫机为犯罪并涵盖多种管辖权之外，还首次确立了“或引渡或起诉”原则，为之后的国际航空保安公约，乃至整个国际刑法公约尤其是反恐公约制定了样板。就在国际民航组织草拟 1970 年海牙公约之时，1970 年 2 月 21 日，从苏黎世飞往特拉维夫的瑞士航空 330 号航班在起飞后不久，飞机上就发生了爆炸。机长努力实行紧急迫降未果，9 名机组成员和 38 名乘客全部遇难3。这使得国际航空法学界进一步意识到，只有一部规制劫机行为的公约还不足以有效惩治各种危害民航安全的犯罪行为，还需要制定一部内容更加广泛的国际公约，将劫机以外的其他非法干扰行为同样确定为犯罪。于是，国际民航组织几乎同步筹划制定了“非法干扰民航安全（除劫持飞机以外的）公约”425。不久，1971 年 9 月23 日制止危害民航安全的非法行为公约（即“1971 年蒙特利尔公约”）获得通过。该公约在1970 年海牙公约有关规范劫机犯罪规定的基础上，对危害民航安全的其他种类的犯罪进行了规定。由于该公约所针对的犯罪大部分是地面上的犯罪，而公约所保护的飞机又不宜限制在“飞行中”的飞机，还应包括准备起飞或中途降停以及往返航程中降停的飞机426。为了尽可能地涵盖各种情况的犯罪，在“门到门”的“飞行中”原则基础上，创造了“使用中”的概念，扩大了危害民航安全的各种行为的发生时间。这些行为包括：对飞行中的航空器内的人或航空器从事暴力和破坏的行为，用任何方法在使用中的航空器内放置可能破坏航空器、危及飞行安全的装置或物质的行为等。上述三部国际航空保安公约又被称为“反劫机三公约”，是国际法与航空法发展史上的重要文献，为现代国际法与航空法作出了重大贡献，产生了重第36卷第1期刘贺：北京公约对国际航空保安公约体系的更新 149 要影响4370。2.1988 年蒙特利尔机场议定书和 1991 年炸药探测公约补充完善随着时代的发展，恐怖分子针对民航的犯罪行为不再仅仅局限于航空器，其目标还瞄准了机场。为了弥补这一国际法上的缺陷，1988 年 2 月 24 日通过了制止在用于国际民用航空的机场内发生的非法暴力行为以补充 1971 年 9 月 23 日订于蒙特利尔的制止危害民用航空安全的非法行为公约的议定书（以下简称“1988 年蒙特利尔机场议定书”）。该议定书将危害机场工作人员及机场运营设备的犯罪行为纳入规制范围，并将受保护的航空器从“使用中”延伸至“未使用中”5。从 1986 年 10 月国际民航组织第 26 届大会有国家首次提出制定新的法律文书的动议，到 1988 年 2 月仅用 16 个月就完成起草并通过，再到 1989 年 8 月仅用 18 个月就得以生效，充分体现了各国对打击机场相关犯罪的共同意愿和决心。1991 年 3 月 1 日通过的关于在可塑炸药中添加识别剂以便探测的公约（以下简称“1991 年炸药探测公约”），通过在制造过程中添加该公约技术附件中所规定的任何一种探测剂而使可塑炸药得到识别。此外，该公约还规定，每一缔约国应当禁止和阻止在其领土上制造未添加识别剂的可塑炸药，禁止和阻止未添加识别剂的炸药运入或运出其领土，并对其所拥有的未添加识别剂的炸药的现有库存实施严格和有效的监管。1991 年炸药探测公约通过对塑性炸药进行规制，表明了国际社会对炸机行为进行源头管控的努力，尽可能地避免了使用塑性炸药对航空运输进行犯罪的行为。（二）国际航空保安公约体系面临的挑战与相关工作的推进在国际航空法学界的共同努力下，截至 20 世纪末，上述五部法律文书共同构成了国际航空保安公约体系，基本涵盖了针对民航的各种犯罪行为，规定了广泛的管辖权，并辅以“或起诉或引渡”原则，让实施犯罪行为的恐怖分子无所遁形。在一定时期内，在一定意义上，构筑了航空保安的“天罗地网”。然而，这一切随着 21 世纪初美国“911”恐怖袭击事件的发生而发生了改变。1.国际民航面临多种新的和正在出现的威胁随着恐怖主义活动的日益猖獗，针对民航的非法干扰行为在方式和手段上都出现了原有国际航空保安公约在制定之初无法预料的新发展。其行为方式和手段皆融入了新技术因素并更加复杂和极端，越来越多的有组织的集团犯罪形式对社会危害更大、更加难以控制。除了航空犯罪的手段日益现代化之外，还出现了许多与航空运输活动有关的新的犯罪形式，如利用航空器运输危险物质、威胁实施航空犯罪、共谋协助实施航空犯罪等6。国际民航组织经研究，确定了针对航空业的新的和正在出现的威胁：针对航空业的“新的威胁”，是指采用以前不认为会对民航业造成严重威胁的方式、行为或物品的行为；针对航空业的“正在出现的威胁”，是指设想可能被用于针对民航业的非法干扰行为，但尚未被采用或未被记载为采用