拜登政府经济政策对美欧关系的影响_赵怀普.pdf

35202302拜登政府经济政策对美欧关系的影响赵怀普【内容提要】拜登执政后对美国的内外政策进行了调整，其经济政策以民族主义为底色、扩张性政策为特色，虽然具体政策和措施与前任有所不同，但“美国优先”的本质并未改变。通胀削减法案是拜登政府迄今推出的一项力度最大、国际争议也最大的经济政策，因其具有歧视性和保护主义而受到欧盟的强烈质疑和反对，导致美欧产生严重贸易分歧。虽然双方试图通过谈判解决争端，但无论双方互动的最终结果如何，通胀削减法案事实上已使得乌克兰危机背景下的美欧伙伴关系出现“裂痕”。【关键词】拜登政府 通胀削减法案 美欧关系 拜登执政后，面对美国国内深刻的分裂及日益激烈的国际政治经济竞争，推行国内扩大支出、促进经济增长的政策；重拾国家干预主义，试图通过新产业政策形成新竞争力、以产业振兴为支点构建新国际经济治理及控制体系，借此重塑美国长期经济增长基础和重构美国长期竞争优势。拜登政府经济政策以民族主义为底色、扩张性政策为特色，服务于美国的大国竞争战略，致使国际多边关系的不确定性上升，其所推出的通胀削减法案因具有歧视性和保护主义色彩而遭到多方质疑和反对，尤其给美欧关系带来不利影响。拜登政府经济政策的“美国优先”底色在遭受 2008 年国际金融危机的打击后，美国的经济优势缩减、国际地位下降。美国遂调整其国际战略与经济政策，以适应国际格局的变化。特朗普政府实施的“美国优先”经贸保护政策，是逆全球化背景下美国经济政策转向的标志。特朗普政府抨击全球贸易体系存在“严重缺陷”，退出诸多全球性组织和被认为对美国不利的贸易协定；采取极为激进的经济政策，主张“使用所有可用工具”对美国贸易法进行更严格、更激进的执法，向欧洲、中国、日本、印度等多方挑起贸易争端，试图重塑全球产业链，吸引制造业回流本土以增加本国就业率，维护美国工人和企业的利益并提振美国经济。特朗普政府将经贸保护政策作为确保美国在国家间竞争中获胜的有力武器，他甚至在推文中写道“贸易战是好事，而且很容易赢”。1这种贸易保护主义和经济民族主义战略不仅针对中国，也针对任何有可能与美国竞争的国家或国家集团，包括欧盟。拜登执政后虽然带来了一些变革之风，但难以改变“美国优先”的经济政策逻辑。面对尖锐的国内政治分裂和疫情后经济恢复等挑战，拜登政府坚持国内优先，将抗击疫情、恢复经济、化解种族分歧、应对气候变化确定为四项核心要务，这些要务无一不是与消解美国的政治经济文化对立紧密相关。在国际层面，拜登认识到美国的优势正在减少，他批评特朗普“灾难性”的外交政策破坏了美国的世界领导作用和国际形象，主张回归“以国际合作确保美国领导地位”、以“制度保霸权”的战略轨道。拜登政府希望加大外交筹划力与行动力，以与他国合作和展现“美国领导地位”方式汇聚国际资源，以期有效地尽快解决国内问题。与特朗普政府相比，拜登政府在对外经济政策上降低了保护主义调门，表示重视贸易规则和世界贸易组织的作用。拜登执政后很快就促成了曾遭特朗普阻挠的世界贸易组织总干事伊维拉的任命，并强调美国支持世界国际关系与地区形势International Relations and Regional Situation36国际关系与地区形势International Relations and Regional Situation贸易组织及推动全球经济增长。为了缓和美欧经贸关系，拜登政府寻求将美欧贸易摩擦保持在一个“更清晰、可预测、易于管理”的双方可接受的范围内。但事实上，拜登政府经济政策调整空间有限。因特朗普政府阻挠而陷入停摆的世界贸易组织上诉机构并未随着拜登上台而得到恢复。拜登政府还试图将民主党执政理念纳入世界贸易组织有关议题的谈判之中，比如将所谓渔船上的强迫劳动问题纳入渔业补贴谈判，同时延续了特朗普政府提出的将环境标准纳入反补贴调查考量因素，所有这些都只能使谈判更复杂、解决的难度加大。此外，拜登执政后并未立刻提出新的贸易政策，而是继续维持特朗普时期的对华关税和对欧盟的钢铝关税。虽然后来美欧经过磋商和谈判就解决钢铝关税问题达成了妥协，但美国只是允许有限数量的欧盟进口产品免关税进入美国。实际上，拜登政府靠拢世界贸易组织与缓和美欧经贸关系主要是想借此塑造美国重视多边贸易机制的形象，同时争取更大国际合作，尤其是美欧合作。2022 年初，拜登政府提出“印太经济框架”（IPEF），称美国将在印太地区探索一种“新型区域经济框架”，以“覆盖通常不会包含在传统贸易协定中的领域，包括数字经济、技术、供应链弹性和基础设施”；白宫在另一份声明中将跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和自由贸易协定暗指为“过去的经济接触模式”，它们“让(美国)工人、企业和消费者处于弱势”。由于美国将许多国家感兴趣的市场准入排除在 IPEF 之外，同时要求在劳动力、环境甚至数字贸易方面作出高标准承诺，这令人怀疑其意图。美国政府的举措明显体现了对国内政治的担忧，IPEF 本质上是一种变相的保护主义。事实上，IPEF 除了补齐美国“印太战略”的经济短板和打造对华战略竞争的新工具，其更重要的考量是借此强化对地区供应链与核心技术的掌控，扩大美国在亚太的经济利益，并确保美国工人、小企业和农场主具备参与印太地区竞争的能力。在“特朗普主义”阴影笼罩之下，拜登政府的经济政策难免受到国内因素制约，其所宣称的回归多边主义与国际合作不过是手段，其根本目的仍是要确保美国“领2022年8月16日，美国总统拜登签署通胀削减法案，该立法正式生效。（澎湃影像/IC photo图片）37202302导”和“霸权”。这是拜登政府对外政策包括经济政策的根本出发点和落脚点。虽然拜登政府经济政策的具体措施与特朗普执政时期相比有所变化，但是其所隐含的“美国优先”本质并未改变，也不可能改变。通胀削减法案的推出充分暴露了这一点。通胀削减法案与欧洲的反应2022 年 8 月，美国国会通过了一项涉及领域广泛的税收、健康和气候法案，其内容是未来 10 年投入约4300 亿美元应对气候变化、发展清洁能源以及强化医疗保障，其中包括创纪录的 3690 亿美元气候和能源政策支出。这项一揽子计划被称为通胀削减法案，旨在通过减少赤字、提高联邦医疗保险的可承受性以及增加对国内可持续能源生产的投资来遏制美国的通胀。该法案虽以削减通胀为名，却被认为是美国历史上最大的“气候法案”。2据估计，到 2030 年，该法案可将美国国内温室气体排放量从 2005 年的水平减少 40%左右。为助推这一目标实现，拜登政府还通过另外两项在气候方面进行重大投资的法案，即芯片与科学法案 基础设施投资与就业法案。拜登政府希望将这三项法案与行政部门的规定和州一级的行动结合起来，以实现巴黎协定下的国家自主贡献（NDC）目标。乍一看，通胀削减法案似乎是美国和世界亟需的、积极的立法，但仔细观察就会发现，其造成的问题可能比解决的问题更加严重。依据该法案，美国政府将为主要生产环节在美国境内完成的绿色产业提供高额补贴，其中为本土电动汽车产业提供高额补贴是重点内容。拜登政府以电池和组装等基本部件在美国国内完成为条件，向购买电动汽车的消费者提供 7500 美元的补贴（税收抵免），而进口的电动汽车不在补贴范围之内，以借此推动电动汽车和绿色技术在美国的生产和应用，并获得相对于他国的产业竞争优势以提振美国经济。为了有助于获得通过，法案中强调了民主、共和两党对美国能源转型所需关键原材料过度依赖中国供应链的“严重关切”，并希望通过该法案减少依赖。鉴于美国政党政治的复杂性，该法案更多的是盯着短期选举利益。拜登政府和国会中的民主党人试图利用 2022 年美国中期选举前掌控众议院的有利时机推进该法案，以便巩固政权，并为 2024 年总统大选铺路。另外，拜登政府还欲通过该法案谋求气候领域的领导地位，使美国“重新”成为全球气候领袖。通胀削减法案是拜登政府迄今推出的力度最大的经济政策，它虽然是一项国内立法，但在国际上引发极大争议。原因在于该法案意图通过保护主义措施打造一个有利于美国的竞争环境，缓解当前高通胀等经济困境。但实际上，经济民族主义和贸易保护主义并不能解决美国的问题，而只会扰乱国际经济贸易秩序。鉴于美国庞大的经济体量及其在国际经济格局中的重要地位，其保护主义的国内经济政策势必会在全球范围内产生系统性影响。美国的欧洲和亚洲盟友（日本、韩国）批评通胀削减法案违背世界贸易组织规则，是贸易保护主义的体现。欧盟委员会主席冯德莱恩表示，通胀削减法案在欧洲以及世界（STEPHANIE LECOCQ/澎湃影像/IC photo图片）2023年1月17日，在比利时布鲁塞尔，欧盟委员会执行副主席东布罗夫斯基斯与美国贸易代表戴琪举行会谈，就通胀削减法案展开磋商。38国际关系与地区形势International Relations and Regional Situation其他地区受到了如此多的额外审查，是因为它会导致不公平竞争、市场封闭，并分裂全球供应链。3欧盟对美国的通胀削减法案表示强烈质疑和反对，主要原因有三：一是认为该法案通过政府补贴方式扶持美国清洁能源行业，是在搞歧视和不正当竞争，损欧利美。根据该法案规定的对清洁能源和电动汽车补贴的国内（本地）含量要求，补贴资金只能用于在美国国内或与美国有自贸协定的国家(加拿大和墨西哥)组装或采购的电动汽车和清洁能源技术。美国辩称，这一要求对于克服国内政治障碍并通过法案来说是必要的。欧盟则认为该法案是对外国生产商及从其他国家进口的同类产品的歧视，将使欧洲在争夺电动汽车市场的竞争中处于劣势，甚至可能会导致欧洲电动汽车企业（包括汽车电池公司）转移至美国。由于美国推出了补贴和歧视性措施，在美投资对欧洲企业的吸引力越来越大。德国工商大会的调查结果显示，其 39%的会员企业计划在美国增加投资。2022 年 10 月，宝马汽车公司宣布，将投资 17 亿美元在美国生产电动车。此外，欧盟批评通胀削减法案缺乏与补贴相关的支出或生产上限，这也可能引发投资从欧洲转向美国。欧盟共列出了该法案中 9 项有争议的税收抵免条款（从清洁航空燃料到绿色电力生产的各种支持计划），认为这些要求是“不必要的、破坏性的新贸易壁垒”，美国应“从法案中删除这些歧视性元素”。4欧盟经济专员兼执行副主席东布罗夫斯基斯称，通胀削减法案包含了许多对向美国出口的欧洲公司构成歧视的因素，使其难以在第三国与美国产品公平竞争。5法国总统马克龙指责该法案是在“损欧利美”，相关补贴措施对欧洲企业“极具攻击性，将扼杀欧洲大量就业机会”。6二是通胀削减法案将加剧欧洲“去工业化”风险，并影响欧盟绿色转型和经济战略自主。在该法案通过之前，乌克兰危机升级已使欧盟陷入一系列危机，包括能源价格高企和通货膨胀加剧，由此使得欧洲制造业面临困境，欧盟内对欧洲“去工业化”的担忧上升。通胀削减法案的推出令这种担忧雪上加霜。由于欧洲工业前景黯淡，许多欧盟企业原本就已开始将美国作为下一个投资目的地，而通胀削减法案进一步为新能源等领域的企业赴美设厂提供优惠，势必将引发制造业虹美国加州通过法规，2035年起禁止销售汽油动力新车。图为2022年8月25日，车辆在美国加州康特拉科斯塔县行驶。（新华社图片）39202302吸效应。欧盟为促进绿色氢生产已启动多项倡议，目标是到 2030 年生产 1000 万吨可再生燃料，以期成为世界氢技术领导者。但通胀削减法案给欧盟的努力当头一击，该法案将为在美国生产的每公斤清洁氢气提供3 美元的税收抵免，如此大的补贴使可再生氢的价格甚至可能最终为负，由此将使欧盟面临来自美国的廉价氢气竞争的风险。同时，由于欧盟难以推出同样具有吸引力的计划，欧洲的氢生产商可能会被吸引到美国建立生产基地。欧盟警告通胀削减法案可能会导致“未来投资和生产的重大转移，威胁欧洲和其他地区的就业和经济增长”，尤其是美国的补贴将“在氢气行业的投资决策方面对欧盟产生负面影响，并有可能对欧盟的利益产生不利影响”。7影响更为深远的是，随着美国推出一系列刺激制造业和绿色能源产业发展的措施，美欧之间产业竞争的势头正在偏向美方。欧盟将“绿色新政”视为优化其内部生产要素配置、提升对外经济竞争力的重要途径，所