2023年新公共管理和整治及社会管理的模式改革.docx

新公共管理和整治及社会管理的模式改革 全球化已经赋予政治生活的传统问题———即谁统治，怎样统治，为了谁，要实现什么样的目标———以新的意义。国家与社会、政府与公民的关系发生了巨大变化，政府的管理理念、方式和手段也发生相应改变，社会管理模式的创新，需要从治理理论和新公共管理运动中获得灵感。 作为一种新的理论，治理力图在国家与社会二元对立的图式之外，寻求政府与市场、国家与社会的互动合作，实现对公共事务的多元治理。简言之，治理是对传统政府统治和管理机制的超越，是一种以公共利益为目标的社会合作过程。 治理理论具有两方面的涵义。政治意义上的“治理〞指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任；管理意义上的“治理〞指的是政府组织有效、高效提供公共效劳的能力。新公共管理是“治理〞的管理维度上的表达，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。［１］对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的表达，也说明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。 一、新公共管理对传统公共行政模式的批判 ２０世纪７０年代末在西方兴旺国家开始的新公共管理运动（ＮＰＭ），通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个根本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原那么建立起来，严格遵守这一原那么是政府运行的最正确方式；二是公共物品及效劳应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实；四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。［２］随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的根本原那么受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，［３］１２３如奥斯本在改革政府一书中所说：工业时代开展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的２０世纪９０年代已经不能有效地运转了。［４］其次，政府机构作为公共物品及效劳的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及效劳的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共效劳而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和效劳质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等兴旺国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论根底是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想〞，［１］以现代经济学的方法来研究民主立宪政体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否认抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。 虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素［５］：生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共效劳；市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端；效劳导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共效劳的顾客满意度；分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性；政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力；问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［６］奥斯本和盖布勒在改革政府一书中将“新公共管理〞看做单一的模式，并指出“新公共管理〞模式包含十大根本原那么或根本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是效劳；竞争性政府：把竞争机制引入到提供效劳中去；有使命的政府：改变按章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调效劳提供者应对他们的顾客负责，在提供效劳过程中不断进行革新，寻求减少本钱和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任；一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对工程进行系统评估；公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开〞，政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。［７］Ｆｅｒｌｉｅ等人在行动中的新公共管理中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共效劳取向模式。［８］总体而论，相比传统的官僚制，分权化、效劳外包、市场化的鼓励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。 二、作为制度安排的治理理论 治理（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）与统治（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新开展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁〞。［９］从治理实践上看，“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的〞。［１０］概言之，“治理〞和“统治〞虽然都是指公共管理过程，但“治理〞更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政〞和“政府管理〞。［３］８１治理是一个规那么体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规那么等。治理要答复的问题是：既然有同时存在“市场失灵〞和“政府失灵〞的可能，那么能否有新的制度安排。面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。 全球治理理论的主要创始人詹姆斯·Ｎ.罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动———从家庭到国际组织———的规那么体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。［１１］海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规那么的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规那么制定和解决规那么之间的冲突。〞［１２］罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。［１３］林恩认为，治理是指“法律、规那么、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和效劳的提供〞。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和工程的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规那么和标准。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。［１４］安妮·麦蒂·Ｋ考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规那么设定、规那么应用和规那么强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。［１５］在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。〞［１６］ 三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别 新公共管理运动要答复的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么。如何更好地实现这些目的。要实现这些目的，政府需要什么能力。要答复这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么ＮＰＭ代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。［１７］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和ＮＰＭ都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者；治理和ＮＰＭ都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共效劳对于其效劳的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度；治理和ＮＰＭ都接受“掌舵〞的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨〞。在这里，“掌舵〞是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨〞指具体采取行动实现目标。但同时，治理和ＮＰＭ的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而ＮＰＭ着眼于这一关系的具体建构。 ＮＰＭ试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和效劳不同。相反，治理理论成认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和ＮＰＭ的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，ＮＰＭ关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共效劳提供的。ＮＰＭ的目的是