2023年蓄滞洪区生态补偿法律政策存在的问题及其优化.docx

蓄滞洪区生态补偿法律政策存在的问题及其优化 伊海燕 ：蓄滞洪区的设定和运行，必然会导致功能区在招商引资、经济开展等方面的弱势地位，导致其内生开展能力偏弱，对外生动力——生态补偿政策依赖度较高。当前我国对蓄滞洪区的生态补偿政策还存在专门立法缺失、对生态保护补偿内涵的界定不清、补偿标准低、补偿主体相对单一等一系列问题，我们应当从准确界定生态保护补偿范围、适当提高补偿标准、合理界定并动态调整开展时机补偿标准、拓宽补偿主体、拓展生态补偿方式方面完善蓄滞洪区生态保护补偿的政策。 2022年，是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年。2022年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话强调，“到2022年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现〞。这是一场硬仗，蓄滞洪区的贫困人口在总贫困人口中占了很大比重，其生态脆弱区和贫困地区高度重叠，是脱贫攻坚的硬骨头。 一、蓄滞洪区内涵及其存在的问题 关于蓄滞洪区的范围，中华人民共和国防洪法第二十九条有清晰的界定，“包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等〞，具体包括蓄洪区、滞洪区、分洪区和行洪区，主要分布在长江、黄河、淮河、海河两岸的中下游地区，是江河防洪体系的重要组成局部，对于重点地区的防洪平安起到屏障作用。 蓄滞洪区由于进洪频繁，地势低洼，自然灾害较为频繁，农民增收比较困难，经济情况一般较其他地区差。以安徽省为例，沿淮19个县区中，有6个县为国家扶贫重点县，有1个区为省级重点扶贫区，属于全省集中、连片的贫困地区。2022年4月29日，安徽省人民政府发布公告：安徽省31个贫困县已全部摘帽，3000个贫困村全部出列，但仍然还剩下8.7万贫困人口[1]，主要集中在皖北地区和沿淮蓄滞洪区。 长期以来，蓄滞洪区为流域防洪保安大局做出了巨大奉献。近年来，中央和地方政府为保障蓄滞洪区的蓄洪能力，蓄滞洪区功能一直在被强化，对于功能区内的土地利用、开发和各项建设，产业开展与人口规模等均予以限制。这些措施对于保障蓄滞洪区的蓄洪能力起到了极大作用，但同时也使得蓄滞洪区在招商引资、经济开展等方面处于劣势地位，导致蓄滞洪区交通设施薄弱，居民居住平安缺乏保障，人居环境亟待整治，居民迁建难度大，贫困程度整体较深。 直面蓄滞洪区功能既定这一不可更改的现实，主观上如何确定开展思路就成了蓄滞洪区能否突破开展障碍的关键。由于交通闭塞、自然资源短缺、产业根底薄弱、教育教学较为落后等原因，蓄滞洪区居民的内生开展能力偏弱，其对外生动力——政府对于蓄滞洪区实行的生态保护补偿政策依赖度较高。但是，当前我国的生态保护补偿政策存在诸多问题，从目前贫困人口主要分布在蓄滞洪区可见该政策的实施效果并不明显。 二、蓄滞洪区生态保护补偿法律政策存在的问题 生态保护补偿是我国生态文明建设的一个重要内容，其在促进我国经济开展与生态文明建设过程中具有非常重要的作用。蓄滞洪区既要脱贫又要获得长远开展，生态保护补偿是其重要保障。通过对涉及蓄滞洪区的法律政策进行梳理可知，尽管我国生态保护补偿的理念正在进一步深化，而且越来越科学、合理，但其法律政策存在诸多问题。 1.蓄滞洪区生态保护补偿的专门立法缺失 尽管防洪法环保法国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见建立市场化、多样化生态保护补偿机制行动方案生态综合补偿试点方案蓄滞洪区运用补偿暂行方法等相关法律、法规和文件都对生态保护补偿作了原那么性规定，但由于蓄滞洪区功能定位的特殊性和生态综合性，立法需要寻找不同生态环境下的共性和个性，要完成一般性规那么构建，存在着较大的难度。所以，目前，我国并没有一部系统的关于蓄滞洪区生态补偿方面的法律。 2.对生态保护补偿内涵的界定不明确 2002年全国生态环境保护“十五〞方案按照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿〞的原那么，确立了我国最初的生态保护补偿制度。2022年修改的水污染防治法将生态补偿明确表述为生态保护补偿。尽管相关法律、法规和文件目前在使用“生态保护补偿〞概念上具有统一性，但是对于“生态保护补偿〞的内涵没有给予准确的界定。对于這一概念，我们还要从原国家环保总局2022年关于开展生态补偿试点工作的指导意见里进行追溯。该意见把生态补偿界定为：“以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统效劳价值、生态保护本钱、开展时机本钱，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。〞[2]立法概念的不明确导致我们在实践中对于生态补偿理解的不一致。 3.补偿标准低，规定原那么模糊，缺乏可操作性 生态保护补偿标准，是困扰生态保护补偿实践推进的一个重要方面，现有的规定或原那么主要有补偿或救助、补偿标准与地方经济开展水平相适应、给予合理补偿等，存在补偿时间短、补偿标准低的问题。 其一，补偿时间短，对开展时机本钱损失的弥补缺乏。例如防洪法规定的补偿为蓄滞洪后予以补偿或者救助。按照这种规定，对于承担分洪任务的地区和年份才给予补偿，对于未承担分洪任务的地区和年份那么不予补偿，这种补偿明显不合理。蓄滞洪区的功能定位是一个长期建设和维持的状态，其对于蓄滞洪区经济开展形成的制约是持续性的、长期性的，按照分洪事实进行补偿的政策取向，显然无视了蓄滞洪区经济社会开展的时机本钱。 其二，补偿标准低。国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见虽然要求全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准，但对于蓄滞洪区的生态保护补偿实行的是“和经济开展状况相适应〞的原那么，而蓄滞洪区由于其根底功能受限、产业薄弱、经济指标较低，所以得到的生态保护补偿也偏低。 从以上表述来看，生态保护补偿的标准和原那么均存在一定问题，如“给予合理补偿〞，何谓“合理〞？“补偿标准与地方经济开展水平相适应〞，如何“相适应〞？比例占当地GDP的多少？等等。对于这些问题，我国现行的法律没有给予解答，生态保护补偿标准在实践中缺乏可操作性。 4.生态保护补偿的主体相对单一，多元化的生态保护补偿机制尚未建立 目前，市场化生态补偿机制在我国尚未形成完备的制度体系，蓄滞洪区生态保护补偿是以政府为主导的。 政府主导型生态补偿模式就是政府具有政策扶持和指引作用，在生态补偿過程中政府占主导，生态补偿的责任主体是政府。例如，防洪法规定，发生洪涝灾害后，有关人民政府应当组织有关部门、单位做好灾区的生活供应、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园等救灾工作，以及所管辖地区的各项水毁工程设施修复工作。环境保护法也有类似的规定。 市场生态补偿机制，就是将市场所具有的调节利益的杠杆作用与生态补偿的鼓励作用结合起来，以更有效地保护生态环境[3]。防洪法规定：各级人民政府防洪费用按照政府投入加受益者合理承担相结合的原那么筹集。2022年12月国务院多部门联合下发的建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动方案提出，到2022 年，市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立， 全社会参与生态保护的积极性有效提升，受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境初步形成。 总的来看，目前我国的生态保护补偿仍然是政府主导型。市场化、多元化的生态保护补偿机制还没有建立，受益者如何补偿、补偿的标准是多少、谁来进行追偿等相关问题还没有细化。 5.资金来源单一 按照环境保护法防洪法等的规定，生态保护补偿资金有来源于国家财政、受益者补偿两种方式，其中，又以国家财政资金为主。而“受益者〞这一主体具体包括哪些？尤其是蓄滞洪区，受益主体是上游地区的政府和人民，还是本省重点开展领域中的一些重点行业和当地政府，相关法律语焉不详。受益者按什么标准进行付费、用什么样的方式进行付费等，都没有具体的可操作的规定，其结果就是蓄滞洪区的生态保护受益者补偿难以落实。 6.补偿方式还需要进一步探索 防洪法规定的补偿方式有组织当地居民外迁、给予住房补贴和鼓励扶持开展洪水保险。国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见提到，可以把生态保护地区的人员转变为生态保护人员，实行就业安置、给予当地居民集体股权的方式以使其受益。建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动方案中提到，补偿方式有资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等。目前虽然补偿方式多样，但是当地开展的内生动力缺乏。因此，对补偿方式还需要进一步地探索，制定并落实相关措施。 三、完善蓄滞洪区生态保护补偿的政策建议 从以上分析可以看出，我国目前急需对整个蓄滞洪区的生态补偿开展立法工作，建立起科学的、公平的、完备的法律和政策体系。 1.准确界定生态保护补偿范围 “概念是构成科学思想大厦的工具，是一切科学考察的出发点〞[4]，生态补偿概念应该在以后的立法中予以标准化、科学化。 其一，生态保护补偿不包括生态损害赔偿。早期的生态保护补偿法律文件，对生态保护补偿和生态损害赔偿是糅在一起进行标准的。例如，原国家环境保护总局下发的环发（2022）130号关于开展生态补偿试点工作的指导意见第（十）条规定：“建立流域生态补偿标准体系。各地应当确保出境水质到达考核目标，根据出入境水质状况确定横向赔偿和补偿标准。〞 生态保护补偿不应该包括生态损害赔偿，因为二者虽然共同构筑了生态环境的保护体系，但是二者在法律性质上存在着较大差异。赔偿是以存在过错为原那么，一方的成心或过失造成了他人受损失的后果，应当承担赔偿责任，并且赔偿的范围不限于他人的直接损失。而补偿那么是由于一方的合法行为给另一方造成了损失，基于公平原那么，对受损方的损失给予一定的弥补。目前我国有的省份就对二者做了区分。例如，2022年山东省出台的海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行方法，就海洋污染和海洋生态补偿做了规定;侵权责任法第八章也对环境污染责任用了专章进行标准。因此，没有必要将生态损害赔偿纳入生态保护补偿范围之中。 其二，生态保护补偿应该包括开展时机补偿。生态保护补偿应该包括开展时机补偿，这符合公平正义理念和可持续开展理念。公平正义是社会主义法治的价值追求，蓄滞洪区的设定和使用对上游地区和其他重大开展区域做出了巨大奉献，应当给予适当补偿，而补偿是否适当，决定了其是否符合公平正义的价值理念。生态开展补偿仅限于对蓄滞洪区的直接损失进行补偿，对于其失去的开展时机没有补偿或者补偿很少，这对于蓄滞洪区当地的政府和居民而言是不公平的。 生态保护补偿的出发点既要考虑生态保护的本钱，还要考虑生态受损地区的可持续开展问题。可持续开展的核心要求是，人类的经济和社会的开展不能超越环境资源的承载能力，不能以牺牲后代人的开展时机为代价，这意味着当代人必须留给后代人生存和开展的必要的环境资源和自然资源[5]。因此，只有当生态保护补偿大于生态赔偿时，才能实现生态、经济和社会的可持续开展;只有当生态保护补偿既实现了一代人对于生态资源平等的享受和使用的权利，又实现了代际的可持续开展时，才能实现主体间的平等。 2.适当提高补偿标准 生态保护补偿标准确实定既是重点也是难点。在设定补偿标准时，我们应看到，蓄滞洪区之所以贫困，是因为蓄滞洪区生态功能所导致的产业开展受限、开展权利受限。因此，生态开展补偿的行为应该包括泄洪行为和功能定位两种类型。 长期以来，我国政府虽注意到了泄洪行为给蓄滞洪区带来的损失，并且设置了迁建、恢复重建等政策措施，但补偿标准较低。根据蓄滞洪区运用补偿暂行方法的规定，对蓄滞洪区的补偿目的是保障蓄滞洪区居民的根本生活、恢复当地农业生产，补偿标准低于蓄滞洪区实际的损失。例如，住房受损按照“水损70%〞的标准进行补偿，这样的补偿标准并不能称之为“合理补偿〞，因为，当地居民只拿到70%的补偿款，而要用100%的花费去建造新房屋，并不是每户居民都能够承受得起的。 3.合理界定并动态调整开展时机补偿标准 生态保护补偿是针对蓄滞洪区因功能定位而丧失开展时机的补偿，是一种对间接损失的长期补偿，也是比较难计算的补偿。在补偿中，我们一是要坚持相当性补偿原那么。所谓相当性补償原那么，主要是指受益者补偿的数额应与生态环境保护者付出的本钱和丧失的时机本钱相当，对受益大者和受益