2023年我国城市轨道交通主要投融资模式及创新思路.doc

我国城市轨道交通主要投融资模式及创新思路 来源：信托产品 :// xintuocp 城市轨道交通具有公益性强、建设资金需求巨大、投资回收期限较长甚至难以直接回收等经济特征，且多属于市政公用工程，一般由城市政府主导建设，资本金主要来源于政府财政资金注入。同时，随着以市场为导向的投资体制改革不断深化，原有的以政府为主导的投融资模式面临挑战，迫切需要根据中国国情及不同城市特定开展阶段的具体情况，进行投融资模式创新。 轨道交通投融资的根本模式 从世界各国投资建设及运营城市轨道交通项目的实践情况看，国际上主要采用以下模式：(1)政府投资，并由政府行政机构直接经营管理；(2)政府投资，设立国有独资企业进行经营管理。这里所说的国有企业，应是政府授权经营的公共事业机构，与我国对“国有企业〞概念的理解有所不同；(3)政府投资，通过招标，以签订租赁合同或特许经营合同等方式，委托专业公司进行经营管理；(4)项目融资、特许经营；(5)多元化的市场融资，由股份制公司进行经营管理。 其中第(1)、(2)种方式属于政府投资、政府运作，简称A模式。第(3)种方式称为政府投资下的市场运作，简称B模式，如英国曼彻斯特地铁、上海地铁一号线等。第(4)种的项目融资、特许经营模式，简称C模式，如泰国曼谷和马来西亚吉隆坡的轻轨项目均采用BOT等项目融资方式。第(5)种方式统称为投资主体多元化条件下的市场运作模式，简称D模式，如香港地铁的投融资模式。在具体实践中，对于某个特定项目，也有可能是几种模式的混合，但根本模式不外乎以上几种。各种根本融资模式的主要特点归纳见表。 我国当前城市轨道交通投融资 模式及创新 我国当前城市轨道交通实行的是政府主导型投融资模式，在模式创新方面主要体现为政府主导型市场化投融资模式，是指由政府或其授权的公共机构发起，全部或局部由市场经营主体(企业或其他机构)进行资本投入的融资模式。其中常见的是政府主导的负债型投融资模式，通常以政府背景所成立的轨道交通投资公司作为政府的投融资主体，组建项目公司，吸纳地方政府财力，并在政策支持下吸引各类企业自筹资金，共同为拟建项目筹集资本金，资本金以外的局部通过国内外政府贷款、商业银行及政策性银行贷款和发行企业债券等多元化的债务融资手段予以解决。 1.资本金筹集的主要方式 为了满足建设项目资本金比例的要求，我国各城市正积极探索轨道交通项目资本金筹措的各种方式，包括采用买壳上市及尝试IPO等证券化融资模式，但从实际操作的情况看，资本金筹措主要采用以下渠道和方式。 (1)地方政府财力直接投资。主要由项目所在地政府的财政资金进行投入，由当地政府设立的轨道交通投资公司作为出资人代表行使国有股权，组建项目公司。 (2)利用预期现金流筹措项目资本金。将未来一定年限内的预期现金流作为项目融资根底，一般以政府纪要等文件形式确定下来，在此根底上，银行通过股本金置换等变通形式对特定财务主体注入资金，将该资金作为拟建项目的资本金投入。 (3)利用信托贷款进行委托投资的形式筹集项目资本金。由轨道交通投资公司等投资主体委托信托公司，利用项目沿线土地收益等作为担保的根底，通过发行“项目资金信托方案〞等方式来募集资金，然后由轨道交通投资公司等投资主体委托信托投资公司对拟建轨道交通项目进行投资。这种操作在一定程度上解决了银行贷款不能作为项目资本金的问题，同时具有审批环节少，操作简便，资金到位快等优点。 (4)利用售出回租方式变现存量资产来筹集项目资本金。采用“售出回租〞的融资租赁形式，将车站、线路主体等不动产出售给融资租赁公司，将获得的资产转让收入作为投入到轨道交通项目的资本金；同时，轨道交通运营公司向融资租赁公司承租该资产的使用权，并支付租金。采用这种方式筹集项目资本金具有本钱低、操作简单、审批环节少等特点。 2.债务资金筹措的主要方式 目前我国城市轨道交通项目债务资金的筹集一般采用以国内商业银行贷款为主，企业债券、国外政府贷款为辅的多元化筹措方式。 (1)国内银行贷款。城市轨道交通项目作为大型市政公益性项目，具备永续性经营的重要特征，并以政府信用为依托，破产清算的可能性较低，而且其资产、权益随着时间的推移具有不断增值放大的特点。因此，就贷款主体因素而言，轨道交通公司的风险相对较小；另外，项目建设能够促进沿线多种经济迅猛开展，地方财政收入及项目公司收入增长的空间均较大，通过制定完善的项目还款方案方案，在项目运作一定年限后，一般都会具备稳定的现金流量和可接受的还款能力，从而为获得银行贷款提供了可能。 (2)企业债券。企业债券募集资金本钱低，融资本钱锁定，期限较长，且付息可分摊到不同年份，到期一次还本，对优化轨道交通项目的财务结构非常有利，越来越受到各地轨道交通投资公司的青睐。 (3)集合委托贷款。这是国内金融领域近期备受关注的金融创新品种之一，通过采用集中授信方式，与当地政府达成战略合作协议，集中金融资源为大规模的根底设施建设筹集资金，审贷报批手续相对简单，资金本钱低，并可滚动发放，有利于持续性地实施轨道交通投资方案。 (4)外国政府和国际金融组织贷款。利用外国政府和世界银行等国际金融组织贷款，也是为城市轨道交通项目筹集建设资金的重要渠道，而且具有综合利率相对较低、期限较长等优点，但选项较严，手续较复杂，且在当前轨道交通项目设备国产化率的限制下，只有局部进口设备投资可向国外政府贷款，具有一定局限性。 从实践上看，目前政府主导的负债型融资模式是我国城市轨道交通投融资的主要模式，具有3点优势。一是财政仅需少量现金投入，尽可能利用政府背景的信用优势吸收银行贷款，通过发挥财务杠杆作用，放大财政资金效用，有利于缓解政府即期现金支出压力。二是银行信贷资金供应充足，到位较快，操作本钱相对较低，符合短期内完成城市轨道交通项目大规模融资的任务。三是债务资金本钱相以较低，如果有充足的信用支持，还可以通过委托贷款等形式吸引社会闲余资金，并进一步降低贷款利率。 进一步完善轨道交通投融资模式的主要思路 在深化城市根底设施投资体制改革的宏观背景下，借鉴香港地铁、日本私铁和欧洲轨道交通投融资模式的成功经验，以未来收益前期化、工程投资节约化、融资本钱最小化和外部收益内部化作为创新的切入点，对我国城市轨道交通投融资模式的进一步完善和创新提出以下设想： 1.完善轨道交通投融资体制 (1)明确投资主体职责，调动各方积极性 根据国内外城市开展经验，轨道交通等大型公共设施的开发建设，一般离不开当地政府的政策支持。科学合理的特许政策，不仅有利于调动参与各方的积极性，而且还对轨道交通产业的健康开展发挥着鼓励和保驾护航等作用。完善轨道交通的投融资体制，应认真研究中央和地方各级政府在轨道交通投资建设中的角色定位，明确界定各级政府的职责及相关政策保证体系。在具体项目层面上，要根据效益均衡原那么来平衡各线路的投融资安排。要通过制度创新，明确各相关主体的责权利关系，解决诸如交通开展与土地开发关系不协调等矛盾，调动各方积极性。 (2)落实投资主体自主权，为拓展融资渠道奠定根底 轨道交通投资主体是将公共投资项目进行市场化运作的载体，是连接政府和市场的纽带。目前的轨道交通项目投资主体，无论是以何种身份出现，只要赋予其市场融资的功能，就应该尊重并落实其作为市场主体的企业自主权，这是积极拓展投融资渠道、促进轨道交通事业快速健康开展的制度根底。 (3)建立和完善效益回流保障机制 世界各国经验说明，城市轨道交通建设能够给沿线区域带来巨额的开发利益。轨道交通线路两侧的房地产商千方百计地利用轨道交通带来的便利提高房地产售价就是明证，但与之相对应的却是轨道交通项目的投资方往往无法直接获得这种收益。为了防止这种“免费搭便车〞现象，建议尽快研究制定轨道交通效益回流的相应机制和政策支撑体系，如建立轨道交通开展基金等，扩大轨道交通建设的资金来源渠道。 (4)理顺投融资主体与运营主体关系，体现“谁投资、谁受益〞原那么 轨道交通的投资者、建设者、运营者和监管者无论是实行“四分开〞、“三分开〞还是一体化的管理体制，都应强调遵循“谁投资、谁受益〞的根本原那么。没有投资和收益的统一，就没有真正意义上的“投资〞动力，也就不能建立鼓励投资的长效机制。进一步理顺轨道交通投资、建设、运营和监管之间的关系，构筑政府主导下的混合型投融资模式，实现轨道交通各项收益的顺畅回流，明晰核算和有效控制运营本钱，是完善我国轨道交通投融资体制的重要环节。 2.根据城市开展不同阶段实施差异化的轨道交通投融资策略 根据国外城市轨道交通100多年的开展历程，一个城市的轨道交通建设，大致都会经历3个阶段。第一阶段是开始修建第一、第二条线路的时期，称为初期阶段。第二阶段是快速开展时期，即开始大规模网络化的轨道交通建设阶段。第三阶段是轨道交通开展的成熟期，主要表现为对现有路网设施的更新完善、维护和路网优化。对于不同的开展阶段，应采取差异化的投融资策略。 (1)初期阶段的投融资策略 目前我国已有15个城市开始了轨道交通建设，其中大局部城市处于开展初期。由于在此阶段城市轨道交通刚刚起步，一系列配套措施尚不完善，市场化运作的手段欠缺，因此应以政府资金投入为主，并在政府投资主导下，尝试运用市场化手段来解决轨道交通开展的资金缺口问题，但不宜采用结构复杂的市场化融资模式。 (2)快速开展阶段的投融资策略 对于北京、上海和广州等少数已经开始进入网络化快速开展时期的大城市而言，那么应采取更具开拓性的思路，探索以资本市场为平台，拓展轨道交通产业的多元化融资渠道，以产权为纽带，开展壮大轨道交通产业。在此阶段，应积极探索通过BOT、PPP等项目融资、股票及债券融资、信贷、租赁、信托等多种方式进行融资模式创新。 (3)进入成熟期的投融资策略 根据国外经验，成熟期的轨道交通投资主要是改造和维护现有路网，改造投资约占城市轨道交通总投资的50%-60%，扩建和新建投资约占40%-50%。兴旺国家为长期保持轨道交通网络较高的使用价值和安全价值，都将改造和维护费用维持在较高水平，但政府对轨道交通建设的投资退居次要地位。同时，在此期间，针对轨道交通投资建设的法律法规体系根本完善，投融资模式创新和轨道交通产业的市场化运作特点更加突出。 目前我国各城市轨道交通开展尚未进入这一阶段，但对于一些起步较早的城市而言，已经在局部线路和区段开始具备了成熟期的局部特征。随着我国市场化改革的深入和市场经济体制的不断完善，以法律法规为根底的制度环境、以财政政策和金融政策为主体的政策环境日益健全，多元化融资模式运作的条件将更为成熟。这时，应重点关注以下方面：一是以增加资金供应为着力点，通过引进竞争机制，推进融资主体多元化，实现经济、社会、环境、安全等多维效益的动态均衡；二是以优化资本结构为着力点，通过对融资渠道体系的拓宽与优化创新，推进投融资手段多样化，实现资金供应与资本结构优化的协调互动；三是以提高投融资效率为着力点，通过对投融资工具的整合与创新，推进投融资方式多元化，实现资金配置与运作效率的高效互动。