2023年行政审判体制可行性改革的思考.docx

关于行政审判体制可行性改革的思考 关于行政审判体制可行性改革的思考 内容提要： 行政诉讼法实施20余年来，在保障人民群众合法权益，维护和监督行政机关依法行政，促进社会和谐稳定，推动民主法治进程等各个方面都发挥了重大作用。但是，随着社会主义市场经济体制和社会主义民主法治的快速开展，这部制定于方案经济时代的法律日益滞后，很大程度上制约了行政诉讼功能的充分发挥，行政审判面临的问题异常突出。本文从我国行政审判体制的概念、性质入手，细致地阐述行政审判体制的内容和现状，接着从影响行政审判的内外因素两个方面入手阐述行政审判面临的困境；并从审判实务中遇到的影响司法工作的因素做了详细地分析；最后针对行政审判体制面临的困境提出设置专门的行政法院机构以排除各种因素的影响，构建符合我国国情的行政审判机构进行了分析和论证。 关键词：行政审判，体制约束，行政法院 引言： 行政审判面临的问题异常突出，一是门难进。在三大诉讼当中，行政诉讼的受理难度最大，地方人为设置门槛阻碍诉权行使的情况最多。2023年，以不予受理和驳回起诉结案的占全部一审行政案件结案总数的7.8％，是民商事案件的7.8倍。因各种土政策"隐性"不予受理的更是不计其数。纵向比较，行政案件总量增幅呈现停滞状态，在各类案件中所占比例日益缩水。二是案难审。进门不易，出门更难。司法的腰杆不硬、手段缺乏，使得法官不敢下判、不能下判，大量案件发动撤诉，以实体判决方式结案的仅占结案总数的27.21％。三是判难胜。被告败诉率持续走低，从早期的30％左右降到目前的缺乏2023％。四是诉难息。上诉率、申诉率不断呈现逆升，息诉难度加大。2023年，行政案件的申诉率高达全部案件的8.5％，分别是刑事、民事申诉率的6倍和6.3倍。造成上述"四难"的成因多面复杂，究其关键，还是现行司法、行政合一的行政审判体制之掣肘。在地方法院在人财物各方面都受制于当地政府的体制下，"县法院审不了县政府"难免成为普遍现象，基层法院的一审功能几乎形同虚设。2023年，全国行政案件的上诉率到达了创纪录的72.85％，分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍。在局部地区，几乎所有一审案件都会引起上诉。根本而言，现行行政审判体制不做调整，其他方面的努力再大、再多，也无法从根本上摆脱困境。 一、行政审判体制概述 （一）行政审判体制的概念、内容与功能 行政审判体制，是指一个国家行使行政审判权的组织机构系统，以及它们实施行政审判权活动规那么的总和。围绕着行政审判权在各组织之间的权限划分可以称之为行政审判体制。行政审判体制主要包括两方面的内容：（1）行政机关与司法机关之间的关系，它主要解决的是行政审判组织的外部关系；（2）司法机关的内部运行体制，它主要解决司法机关行政审判的权限分工问题。 行政审判体制的功能表达在保证审判的独立、公正与公平，实现行政诉讼目的，促进全民法律意识提高等多种方面。为此，西方国家在行政审判体制的设置上都十分注意司法的独立性。目前，世界范围内典型的行政审判体制主要有两种：一元制（合并主义）与二元制（别离主义）。前者以英美为典型代表；后者以法国、德国等大陆法系国家为代表。实行合并主义的国家，没有专门的行政法院，行政诉讼案件由普通法院管辖。实行别离主义的国家，有的将行政法院设立于行政系统内部，如法国；有的设立与普通法院平行的独立行政法院审理行政案件，如德国。 我国行政诉讼法第3条第2款规定："人民法院设行政审判庭，审理行政案件。"行政诉讼法解释第6条进一步具体规定："各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行为的案件。"据此，我们可以认定我国行政审判体制是普通法院的司法审查制，除少数案件外行政案件由人民法院的行政审判庭审理。我国的行政审判体制具有一定的特殊性，审理行政案件的组织设立在普通法院内部，类似于一元制体制，同时，该组织又独立于审理刑事、民事案件的组织，具有相对的独立性。 行政审判体制十分复杂，要受到方方面面的影响和制约。建立行政审判体制既要考虑一个国家的大环境、大背景，又要使行政审判体制在运作过程中各方面的影响和制约降到最小或受到最大的限制。一般认为，行政审判体制具有保护公民、法人及其他组织合法权益即实现行政诉讼目的的功能。但是，行政诉讼目的并不仅仅表达在这一方面，它还表达在维护行政机关行使行政权力方面。总之，行政审判体制在实现行政诉讼目的，促进全民法律意识提高，保证审判的公开、公平性以及维护行政机关正确关于行政审判体制可行性改革的思考第2页 行使行政权力方面等都具有作用。 （二）我国现行的行政审判体制 行政案件的审判权由谁承担，这是行政审判体制首先要解决的问题。在我国传统社会，审判制度的根本特征是司法与行政不分且无独立性，当前此种情形己发生了重大变化，审判机构己根本别离，法院己脱离行政、立法机关而成为一个单独设置的机构，且自上而下形成了一个庞大的法院系统。法院已具有相对独立性，依据宪法和有关法律，任何行政机关、社会团体和公民个人均不得干预法院的独立审判权。中国的别离型、专门型法院肇端于清末袁世凯依天津府属试办审判章程而建制的审判厅，"真正形成于文革结束后新宪法与法院组织法的公布与施行。虽几经变革，但整体而言，机构的别离性和对外独立性均无实质性变化。根据我国宪法和人民法院组织法规定，人民法院行使国家审判权。人民法院有地方各级人民法院、军事法院等专门法院和最高人民法院。也就是说，我国的行政审判机关并没有采用法国在行政机关系统内设立行政法院的模式，也不像德国的方式，在普通法院系统内设立专门的行政法院的模式，而是由普通法院作为行政审判机关。但是，这种模式也不同于英美国家，而是自成一派，根据行政审判体制的内容来分析，具体如下： 1、外部管理体制 "我国现行的审判体制根本上可以概括为党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理人财物的法院体制。"中国共产党人虽在早期曾对20年代司法附属行政的现象提出过抨击，毛泽东在湖南农民运动考察报告中批评道："湖南的司法制度，还是知县兼理司法，承审员助知事审案。知事及其属僚要发财，全靠经钱粮摊派、办兵役和在民刑诉讼上颠倒敲诈这几件事，尤以后一件为经常可靠的财源。"6但是，1951年制定的中华人民共和国人民法院暂行组织条例第2023条规定："各级人民法院（包括最高人民法院、分庭）为同级人民政府的组成局部，受同级人民政府委员会领导和监督。"1954年宪法将法院第一次从人民政府中别离，但人、财、物仍由政府管理，且该体制至今仍在延续。在该审判体制下，法院管理上不能自治，司法活动中受多方限制，有来自人大的干预、有来自政策的影响，有来自党和政府的过问。在一顶访谈调查中，受访的一位副院长说到："虽然政府、人大、政法委过问的多些，党委相对较少，但在地区一把手、二把手一旦亲自过问，就必须听他们的。他们一般打 来问。为此，我们一方面把案件交审委会，审委会通过法院的名义与中院通气，以便到时好向双方交待。因为他们干预的案件事关社会的协调开展，案件的法律性质己降低到第二位。最难办的就是处理所在地区政府、党委出面过问的案子，因为他们管钱、管人。"由于这些政治体制存在的种种弊端，尽管是由与行政机关互不隶属的人民法院对行政案件行使审判权，但大量存在的行政干预，导致行政诉讼只能发挥有限的作用。因此，如何保证人民法院独立行使行政审判权，仍然是一个有待进一步解决的问题。 2、内部管理体制 我国的法院系统根据案件的性质，设立了民事、刑事、行政审判庭，各司其职。行政诉讼法第3条规定：人民法院设行政审判庭，审理行政案件。据此，人民法院审理行政案件通过专门设立的行政审判庭进行，而不是由己设立的其他专业审判庭审理。同时，行诉解释第6条规定：专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。行政审判庭作为行政审判机构是基于行政案件本身的特殊性和人民法院内部机构职能分工的需要。 我国行政案件的审理组织形式有合议庭和审判委员会。行政诉讼法第46条规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3人以上的单数。由此可见，我国的行政审判不采用独任制，只能通过合议庭的方式审理，这样便于发挥集体的智慧和力量，保证行政案件的审判质量。审判委员会是行政审判组织内部对审判工作实行集体领导的一种组织形式。根据人民法院组织法规定，"审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。"最高人民法院审判委员会的主要职能表达在制定和发布司法解释，地方各级人民法院审判委员会那么主要是对重大、疑难案件进行讨论并作出决定。各级人民法院院长对本院己发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。 我国规定的是法院的独立审判权，将法院作为一个独立的整体来看待，从而否认法官个人的独立。在法院内部，对于具体案件的审理，法官受到多方面的制约，如：庭长、院长请示制度；审判委员会决定制度；上级法院对下级法院的审判业务指导与纠正；党委请示报告制度（此限制涉及外部体制问题，即党委和法院的关系）。司法实践中，审委会决议，院庭长审批案件以及一些上级法院出于各种原因以批示、指示、写条子、打招呼等形式干预下级法院对具体案件的处理的非制度性做法，对于审判独立造成了严重影响。 我国现行的行政审判是实行在人民法院系统内设立专门的行政审判庭审判行政案件的体制，我国立法确立的是人民法院对行政案件的审判权，但又采取了专设行政审判庭的折衷方式。从比较法的角度夸这种行政审判体制不同于大陆法系国家的行政法院体制，也不完全等同于英美法系国家的普通法院审判体制。从整体司法权的一元格局来看，我国行政审判体制类似于英美法系的普通法院制度，可我国法院却没有"完全"行政审判地位，权力机关分割了相当局部（甚至是更重要局部）对行政的监督权，这与普通司法的祟高地位显然不同。我国的行政审判体制显得很特殊，因为行政审判权和某种监督权混在一起，但这确实是我国行政审判模式的现状，并且此点应当明确。 从单设行政审判庭和制定有专门的行政诉讼程序法以及具体的审判方式等角度来看，又更与大陆法系国家的行政法院体制相接近。在审判程序上，我国行政审判体制有以下特点：一是审判程序法典化，主要依据行政诉讼法和参照民事诉讼法的相关规定，反映了大陆法系的成文化传统；二是虽以民事审判程序为根底，但又突出了行政审判程序的特点，如审查对象、举证责任及大量特殊的具体程序不似英美法系强调适用统一程序规那么；三是审判方式上具有浓重的职权主义，这是大陆法系的典型特点，而英美法系多采当事人主义。 可以说，我国行政审判体制极具中国特色，同时这一特色是很值得进一步讨论的，这种行政审判体制在中国是否运行良好，是否有效保障行政审判顺利、正进行，值得我们认真思考。尤其是我国行政审判体制依赖于现有司法体制的格局，是否满足行政诉讼的特殊要求和特性。由于行政诉讼是一种以行使行政权的机关为被告的诉讼，要想发挥公正解决行政纠纷并有效维护社会稳定的作用，必须更为强调摆脱行政权对行政诉讼的干预。而我国人民法院在摆脱行政机关的干扰和保持公正性等方面还存在相当大的缺乏。从我国法院的实际情况来分析，我们的司法存在着地方化、行政化、公正性缺乏、权威性欠缺等诸多问题。对此，笔者将在下文中结合一些实例分析我国现行行政审判体制中所存在的问题，并尝试提出完善行政审判体制的浅显之见。 二、我国行政审判体制存在的问题及其原因 （一）我国行政审判体制存在的问题 行政审判争议解决因为具有特殊性，从而使得行政审判体制在整个司法