2023年农村土地产权的归属效率与改革方案.doc

农村土地产权的归属、效率与改革方案 农村土地产权的归属、效率与改革方案0，农民还拥有局部土地净收益，因此，农民还会继续耕种农田，但是，如果r-t-f-h0，村委会就会增加h工程，直到r-t-f-h=0为止。这就解释了为什么有些地区农民负担会越来越重的原因：村委会在不断攫取农民的土地净收益。 假设农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取农民的净收益了呢。答案是否认的，这就是税和租的区别。 无论土地的所有权归谁，只要农民拥有土地的私有产权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余局部就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕种，就会收取地租并归农民所有。如果政府开征税收，税赋负担将完全的落入农民头上，而不管农民自己耕种土地还是租给他用。假设政府的税收低于农民获得的地租，那么农民将继续耕种或拥有土地；假设税收高于地租，那么农民就会将土地弃荒，不仅不会耕种，也不可能出租，假设税收等于地租，那么农民处于耕种与弃荒的边界。 同理，如果政府税收低于地租，但是村委会拥有继续征收其他土地费用的权力，那么村委会所征收的这些费用就相当于向土地的征税，这些费用依然用承包费f和其他杂费h表示，那么总税费为tfh。 这些总税费将由拥有土地私有产权的农民负担。 由此我们可以得出一个结论。无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。 这个结论是出乎我们预料的，但事实确实如此。无论农民拥有土地的私有产权还是村委会拥有土地的私有产权，只要农民拥有土地的剩余索取权，那么农民就将负担税赋，如果农民拥有完全的剩余索取权，那么农民将支付所有的税赋，但是税赋的最高支付率等于市场的地租率。由此而得出如下推论：土地税赋支付者支付的最高税赋率等于市场地租率。 三、模糊的使用权——土地承包中的违约行为 家庭承包制通过家庭与集体之间的土地承包合约而使得农民拥有了土地的使用权。与人民公社时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家成认了农民以家庭承包形式获得土地使用权，这是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。关于这项权利，中央政府在各类文件中及其制订的法律中都明确规定应给予保护。在第一轮的土地承包合约中，中央文件明确指出，承包地的使用权归农民，承包期限为15年。在第二轮的土地承包合约中，那么规定承包期限为30年。但是，在中国几乎所有的村庄，农民的土地使用权并没有受到保护，并且受到各级“集体〞的极大侵犯和损害，各级集体或政府（主要是乡政府）侵犯农民土地使用权的普遍手段有： 任意行使村集体或乡政府的行政特权，强行单方改变承包期限，撕毁承包合约。山西XX县区的土地承包合约普遍是3－5年调整一次，少数村甚至年年有调整。自1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60的村庄和60的农户经历过土地调整[2]。 缩小土地承包面积，随意扩大机动田，这是另外一种侵权形式。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有98留有机动田，平均每村达23.8，大大超过农业部5的规定[3]。 强制性规定农民种植品种、播种面积、农产品销售数量甚至指定销售部门。并对不执行规定的农民予以重罚，运用政权的力量侵犯农民的经营自主权[4]。例如，湖北盐官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部，“封锁〞乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。在中原某乡，当地政府租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农民改种烟。1986年，这个乡强迫农民种葡萄，1990年为了接待上级参观，这个乡又强迫农民沿乡公路100米搞麦田套种，1993年强迫农民种“红富士〞，1994年又强迫农民种槲桑，1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜[5]。 任意剥夺农民的土地使用权，将农地改作他用。1998年，在XX市辛店镇的一个村庄，政府出动警察强制征用该村庄农用土地50亩作为县政府试验用地，导致农民与政府的剧烈冲突。自1993年以来，广东、河南、陕西等地发生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。 还有一些村庄以家庭承包责任制下的“规模不经济〞、“土地分割零碎〞、“狭小的土地与现代化生产不适应〞等为由，某些地方以集体名义开始搞“归大堆〞、统一经营。个别地方开始试办“合作农场〞，实行责任田反租[6]。 农村土地产权的归属、效率与改革方案第2页 对如此明目张胆的违约行为，中央政府发布各种文件和法律予以制止，经济学家也对违约的原因作出各种解释，流行的观点有：承包期限太短，不应该是15年或者30年，而应当引入一种土地永久使用权制度；在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利；政府权力的滥用；产权关系不明晰等等。 上述观点虽然较为正确地解释了土地承包合约的违约原因，但是本人认为，这些原因都不是根本性的或者说第一原因。就合约的期限而言，违约与否并不是因为合约签订时间的长短，其他工商业合约没有经验数据支持这一结论，土地承包合约也没有经验数据支持这一结论。相反，村集体或乡政府几乎都是在中央文件明文规定土地承包合约期限内违约的，甚至是3-5年就更换承包合约，所以，是否违约与签约年限似乎无关[7]。 关于“在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利〞的说法也并不能令人信服地解释这种违约现象。在中国，中央文件具有与法律同等的地位，而迄今为止，中国所有关于土地制度的改革措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制，并详细规定了禁止基层组织随意调整土地承包权的各种措施。但是具有法律效力的中央文件并没有保护农民的土地使用权。 关于“政府权力的滥用〞说，张孝直[8]先生认为： 国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来，（如国家在农村建立根本农田保护区），也可以在微观层面上表达出来，例如，国家向农民征地，便是国家权力直接介入农村。如果从国家、集体与农户三者关系来看农村地权关系，人们便容易发现，尽管家庭承包责任制时代的地权制度与人民公社的财产权制度有很大的区别，但在权力地位最终决定地权归属这一点上，农村改革前与农村改革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源。 外表看，村集体或乡政府的单方面违约，是因为借助了政权或行政权力的力量，但是究其根本，权力只是对村集体或乡政府的土地所有权的一种保护或者说权力成为了它们成功违约的一种外部力量，这种力量使得合约双方——村集体和农民之间的权利不平等，进而言之，权力使得合约双方的权利不同或受保护程度不同，而不是使拥有权力一方违约的必要条件。 “产权关系不明晰〞的观点也没有从根本上指出村集体必然违约的要件。由于交易费用的存在，任何产权的界定都是不完全的，从而任何合约或合约结构也都是不完全的。产权关系不明晰只是埋下了违约契机，而不是违约的必然。换言之，无论土地的所有权甚或产权的归属如何，就土地承包合约而言，在交易费用的约束下，合约双方的责、权、利的规定是清楚的，因此，村集体单方违约的根本原因也不是因为产权关系不明晰。 本人认为，土地承包合约与其他各种合约没有什么本质上的不同，与其他合约一样，对个人利益最大化的追求所导致的时机主义行为是违约的必要条件。在既定的产权制度下，村集体拥有土地的所有权，它作为土地的发包方与农民签订土地承包合约，村集体的代理人（虽然委托人极其模糊，不过委托人越不清楚，代理人的权利就越大）——村干部与其他代理人也没有什么本质上的不同，其根本目的也要追求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下，只要有更好的时机、有更大的利益获得，他们就倾向于违约。有大量的经验事实支持这一结论：当国家征地可以使村干部获得大量的金钱或利益上的好处时，村干部就积极违约[9]。当农民承包的土地上（例如鱼塘、果园、专业种植场）的收益超过其他土地收益从而获得更高的利润率时，村干部就倾向于提高承包款以便更便利的供其使用，或者类似于“夺佃〞，剥夺农民的承包权以便于将该土地承包给村干部的亲属或者承包给行贿者。 如果强迫农民种植某些特定的农产品可以给村干部甚或乡政府官员带来职位的升迁或突出的政绩时，乡政府官员和村干部也会积极的违约。土地承包这种单方面的违约行为与其他合约违约行为唯一的不同在于土地承包的违约可以动用政权的力量为其违约提供保护，虽然这种权利的保护是违法的，但是由于农民力量的弱小、知识的缺乏和保护自己权利的代价高昂（打官司的交易费用太高），使得农村这种违法行为屡禁不止，从这个意义上来说，张孝直先生的论断才是对的，但也仅此而已。 结论是，只要村集体和农民之间存在“承包土地〞的合约关系，只要合约双方都遵循个人利益最大化的假设前提，那么，当要素或产品的相对价格变化后，合约双方都有违约的时机主义倾向。如果违约比履约获得更大的好处，那么当事人就倾向于违约，相反，就履约。实际上，当合约条件变得不利于农民时，农民也倾向于违约——弃荒土地[10]。只不过农民的违约会受到更大的限制或惩罚，但这只是表示合约双方的权利或权力不对称，而不能说明其他。 四、模糊的转让权——限制的权利 土地的处置权利或转让权利归属于谁。从土地承包合约看，农民和土地所有者——村集体签订的是土地使用合约，因此，土地的处置权利应该归属于村集体。但是，我国法律对农民集体土地处置权或转让权实行非常严格的限制。无论是宪法、民法通那么、土地管理法等都规定了任何组织或者个人不得侵占、抵押或者以其他形式非法转让土地，并规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用〞[11]。实际上，虽然集体拥有土地的所有权，但是并不拥有土地的转让权，土地的处置权利归属于国家。 但是，对土地的使用权的处置权利归属于谁。这却是一个“剪不断理还乱〞的头疼问题。农民认为既然承包了土地，拥有了土地的使用权，那么在承包期内，土地使用权的转让权利应归属于农民，而村集体那么认为，承包给农民的只是土地的使用权，而不包括使用权利的处置或转让。对于土地使用权的处置或转让问题，引发了经济理论界的大争论，也促使了我国关于农用土地的法律修正。 在宪法修正案中规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让〞，但是并没有明确规定这项权利归属农民还是归属村集体。在1998年土地管理法修正案第十四条、第十五条规定：在土地承包期内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府XX县区级人民政府农业行政主管部门批准。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经过村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 从法律规定看，农民承包土地的使用权的转让或处置不归农民个人所有，但也没有明确将该项权利界定给村集体，而是采用了非常模糊的语言：要求村民会议解决。为了使村民会议更代表农民个人的利益，又添加了一项附加条款：必须有三分之二的村民或村民代表同意并报上级批准方可生效。正是由于模糊的权利界定，导致该项权利的一大块落入了共有领域，而农民和村集体之间对这块共有领域里的权利争夺，成为长期以来农村土地合约矛盾的焦点。 从土地使用权的转让和处置的实际实施看，村集体拥有这项权利的大局部，或者说，村集体攫取了共有领域里的大局部权利。村集体之所以能够攫取大局部共有权利，缘于两个原因：其