2023年地方金融管理法律问题研讨.docx

地方金融管理法律问题研讨 在市场经济制度下，民间信用是不可或缺的市场要素，无论金融制度设计如何使正规金融具有极强的排它性，民间信用不可能因此而自灭，民间融资市场是社会经济开展中重要的要素市场，而应加强引导和在法律保护上加以明确和完善，使其市场作用得到更充分地发挥。②目前，我国“一行三会〞的垂直金融监管体系，一方面相对独立于地方政府，可以防止地方政府的不当干预；另一方面也限制了自身监管触角的延伸，具体而言，中国人民银行分支机构延伸至县级③，银监会分支机构延伸至县级④，保监会分支机构延伸至省级以及个别方案单列市⑤，证监部门分支机构只到省级以及个别方案单列市⑥，监管力度显得缺乏。以银监会为例，202223年银监会开展新型农村金融机构试点，主要试点对象包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等，但试点开展之后，银监会的基层监管力量却难以应付基层金融业务的金融监管。我国中央金融管理部门的监管力量主要集中在省级以上，地市级开始逐渐薄弱并出现真空，保监会只在局部地级市设有分支机构，证监会那么没有地市级以下的分支机构，在县级行政区域只有中国人民银行、银监会设有分支机构和办事处，证监会、保监会目前尚无县级以下分支机构。值得注意的是，在县级以下行政区域，“一行三会〞的监管触角尚未伸及，而我国大多数的村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、典当行都设在县（县级市）以及乡（镇）甚至行政村，“一行三会〞在这些行政区域很少设有监管分支机构及办事处。即使设有监管分支机构和办事处的，监管力量也严重缺乏，一般只有3到5个人，监管任务繁重。随着金融改革的进一步深入，民间资本进入金融市场政策逐步放宽，设立新型农村金融机构步伐加快，监管真空现象将会变得更加突出。 为了弥补中央垂直金融监管体系中的地方金融管理缺失，近年来，地方政府金融管理职权有所拓展：（1）由国务院授予地方政府一局部金融管理职权。2022年，国务院将农村信用社管理权下放给省级政府，各省成立信用联社对全省范围的农村信用社实施监督管理；2023年以后，国务院两次下文将地方金融风险处置工作职责交给地方政府；202223年，国务院将融资性担保机构的准入及监管权下放给地方政府，实行“谁审批设立、谁负责监管〞。（2）中央监管部门委托地方政府进行局部金融监管。202223年，银监会、中国人民银行将小额贷款公司的准入和监管交给地方政府；有的证券监管派出机构通过与地方政府签订合作备忘录，将局部金融风险管理职责委托地方政府具体组织实施。（3）地方政府大多成立了金融办（金融效劳局）作为地方政府金融管理、效劳的专门主体，同时还赋予多个部门承担具体的金融管理职能，如省级信用联社受省政府委托对农村信用社行使管理指导、协调和效劳的职能；国资委对同级金融机构行使出资人职能；经贸委负责管理典当行；中小企业局负责管理融资性担保公司。但地方金融管理的职能定位、机构设置、与“一行三会〞分支机构的关系仍显得较为混乱，存在的主要问题如下：第一，管理重复与监管真空并存。首先是管理重复现象，以农信社为例，根据银行业监督管理法规定，农信社由银监部门负责监管，但近年来各地方政府相继成立省联社负责农信社的高管任命、业务监管等。此外，温州银行等地方商业银行，既受到银监会的全面监管，同时也摆脱不了地方政府的管理和干预。其次是管理真空现象，地方村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等地方性的民间金融机构近年来开展较快，但根本上没有法定的、固定的监管机构，这些民间金融机构对于中央、地方金融管理体制而言都是监管盲区。第二，地方金融管理目标不一。有观点认为，考虑到地区间的差异性，应允许各地方金融管理目标存在不同，以便地方金融管理工作具有针对性、符合实际性。如XX省确定的管理目标是推进上海国际金融中心建设，XX省的目标那么是加强首都金融环境和金融效劳体系的升级，浙江和温州那么把重心放在推进金融创新以及加强对地方民间金融监管之上。笔者认为，结合我国“统一金融监管〞的大框架、大体制、大前提，地方金融管理的目标可以存异，但更应该求同，应在保障根本目标的根底之上表达地区的差异性特征，以此来契合“中央为主，地方辅助〞的集中监管原那么。地方金融管理的目标至少应包含：防范地方金融风险、维护地方金融稳定、促进本区域金融改革及开展。第三，地方金融管理部门权责不对等。（1）就地方金融风险防范而言，金融风险处置工作职责已经交给地方政府，但金融风险信息主要由监管部门地方分支机构掌握，一旦发生地方金融风险，地方政府的金融监管处置能力极为有限。（2）从地方金融开展的权责对等角度而言，地方政府一方面有权推进地方城市商业银行、农信社、村镇银行重组和扩张，但另一方面却并不承担监管责任，监管责任仍归于中央金融管理部门。第四，地方金融管理部门职能定位存在偏差。目前，地方金融管理部门普遍存在所有者、监管者职能混淆问题，如授权管理地方农村信用合作社的省级信用联社，既是政府管理平台，又是金融经营实体，集所有者与监管者的权利（力）于一身，降低了监管的有效性和独立性。还有一些地方政府直属的金融办（如上海金融办）将地方金融国资所有者职能和监管者职能集于一身，使得地方金融监管的独立性与专业性大大降低。第五，地方金融监管法律制度缺失。近年来我国民间金融快速开展，国务院、银监会、中国人民银行等中央管理部门适时出台了一些行政法规规章，地方政府也出台了一些地方性法规、规章，⑦但总体而言，我国地方金融管理法律制度供给仍然欠缺，难以适应民间金融高速开展的需要。首先，我国尚未出台有关地方金融管理的相关法律，行政法规和地方性法规也少得可怜，大多以国务院部门规章和地方政府规章以及地方政府标准性法律文件的形式存在，法律位阶低，以致各个地方的金融管理工作各自为政。其次，现有地方金融管理法律制度缺乏系统性，虽然标准性法律文件数量庞大，光是浙江和温州就有多达30余件，但总体而言杂乱无章，缺乏系统性和逻辑性。从整体上讲，地方金融监管法律制度供给存在缺位，已有的标准性法律文件尚未形成系统的监管法律体系。 地方金融管理的法律目标 地方金融管理需要法律制度予以配套和保障，因此法律制度对地方金融管理的目标设定至关重要。法律目标，是指人们在观念上对法律在社会中要到达的结果，它是目的论在法学研究中的具体运用。⑧法律目标包含着人们希望到达的结果，是价值的期待与选择。笔者认为，地方金融管理的法律目标应当设定为： （一）民间金融管理法制化“制度化〞的本义是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。近年来，我国村镇银行、农村合作金融机构和民间贷款公司开展迅猛，但同时也累积了一系列的金融风险，2023年以来浙江温州、鄂尔多斯、江苏常熟等地爆发的民间借贷危机凸显出了现行民间金融管理体系的诸多弊端。民间金融机构长期游离在“一行三会〞的中央金融监管体系之外，其开展迅速但却处于法律制度盲区状态。从促进民间金融有序开展而言，地方政府及其金融管理部门掌握着本区域民间金融机构的第一手经济、金融数据，有助于作出灵活而有效的监管对策，对于当地民间金融的健康稳定开展有着不可替代的作用。因此，将地方金融管理的体制、机制、政策、措施形成常态化的法律制度，用以促进民间金融合法化、健康化、阳光化开展，是金融监管法制建设的必然选择。 （二）维护地方金融秩序从法学角度来看，秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程序的一致性、连续性和确定性。⑨相应地，“金融秩序〞那么意味着在某一个金融市场中存在的某种一致性、连续性和确定性。由于经济开展对资金供给的强烈需求，一些地方的高利贷、非法集资、地下钱庄也迅猛扩张，对地方金融秩序构成较大威胁。地方金融管理的目标就是要标准地方金融市场，构建有序的地方金融秩序。 （三）防范区域性金融风险“区域金融风险（regionalfinancialrisk）是指在某一区域内，由于局部金融机构或某些金融活动而形成的可能引起各种损失的可能性，其所涉及的范围介于个体金融风险和系统金融风险两者之间。〞⑩金融业本身是高风险行业，而村镇银行、借贷公司、融资性担保公司、典当行等组成的民间金融体系由于资本实力有限，抗风险能力脆弱，一旦爆发信用危机，对地方经济、社会开展甚至政治稳定会产生巨大冲击。近年来一些地方兴起的民间借贷、民间担保、资金互助社等民间金融形式，以及一些单位与个人非法从事或变相从事的金融业务，潜藏着金融风险与信用危机，并已给地方金融管理当局敲响了警钟。地方性、区域性的金融风险不容无视，必须加强对民间金融体系的监管，防范区域性金融风险的发生。 （四）保障地方金融平安“平安被视为一种实质性价值，亦即社会关系中的正义所必须设法增进的东西。因此在这种视角下，平安同法律标准的内容紧密相关，他们所关注的乃是如何保护人们免受侵害、抢掠和掠夺行为的侵害。〞輯訛輥相比于资金实力雄厚的正规金融机构而言，地方性的民间金融机构由于本身资本金较少，管理水平较低，抗风险能力较弱，对金融平安性的要求更高，需要地方金融管理部门营造一个平安的金融环境。由于金融在世界各国的特殊地位及金融业对一国经济生活各个领域的强大渗透能力，其一旦失控，势必会造成整个经济体系的坍塌，最终引发剧烈社会动乱。地方金融平安是国家整体金融平安的重要组成局部，对地方社会稳定、经济开展至为重要。 （五）促进地方金融改革及开展相较于中央金融管理部门，地方金融管理部门在促进地方金融改革及开展方面具有天然优势：一是地缘优势，地方政府置身于地方金融生态之中，能根据地方实际情况作出科学有效的改革决策；二是信息优势，地方金融管理部门对本区域的金融市场较为了解，尤其是对长期地下运作的民间金融体系，相对于中央金融管理部门具有信息优势，在推行金融改革措施的时候，更能够把握地方金融生态实际，制定出具有针对性、可行性的金融改革方案；三是利益共同体优势，地方金融业的开展不仅可以给民间金融机构带来可观的资金回报，也可以为地方政府带来丰厚的财政税收，同时还能促进本地区实体经济的开展。地方政府及其金融管理部门与地方金融体系是一个紧密联系的利益共同体，具有地方金融改革与开展的原动力。 地方金融管理权力的边界 中央与地方金融管理权力协调配置是地方金融管理法治化的关键所在，有学者在对我国银行改革的研究中发现，“地方政府在自身改革的不同阶段，从自身利益出发，利用银行改革中的制度缺陷，不断改变对银行金融资源的争夺方式，由初始的直接行政干预到对银行决策施加影响，再过渡到目前通过逃废银行债务等间接争夺银行资源，而中央政府和银行体系那么通过不断完善自身的管理体制和健全风险管理机制来抵御地方政府的争夺。双方博弈的结果在相当长的时期内都对全社会金融资源的配置、货币政策的有效传导和金融微观主体的经营产生了深远的影响〞輰訛輥。这种博弈从某种程度上讲，是中央政府和地方政府对国有金融资源管理权和使用权的动态性争夺。因此，中央与地方之间金融管理权力边界的界定显得极为必要，通过法律形式将中央与地方金融管理权力分配制度化，使之成为常态化金融管理法律制度的组成局部，能够“实现中央政府与地方政府的鼓励相容，实现制度均衡〞輱訛輥，从而直接或间接促进地方金融尤其是民间金融的健康稳定开展。地方金融管理权力边界确实定，主要涉及到三大问题：一是地方金融管理权的性质，二是地方金融管理部门的核心职能，三是地方金融管理部门不宜涉足的领域。 （一）地方金融管理权的性质地方金融管理权是在中央统一的金融管理权之下，为防控本区域金融风险和维护本区域的金融稳定，促进本区域金融改革及开展，而对本区域内村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等民间金融机构实施监督和管理的权力。有学者认为地方金融管理权具有以下特点：（1）地方金融管理权是一种公权力。按照公法理论，公权力的特点是必须在法律的授权范围内行使，必须经过法律的明确授权，否那么即为违法。（2）地方金融管理权是建立在统一的中央金融管理权框架之下