法学专业 清末行政监察制度的近代化问题研究.doc

清末行政监察制度的近代化问题研究 目录 内容摘要 1 引言 1 一、清末行政监察制度形成的背景及原因 1 （一）清末行政监察制度形成的背景 1 （二）清末行政监察制度形成的原因 2 二、清末行政监察制度的主要内容 2 （一）准议会制度 2 （二）都察院 3 三、清末行政监察制度对近代的影响 4 （一）积极影响 4 （二）消极影响 5 四、清末行政监察制度对现代行政监察制度构建的启示 6 （一）健全行政监察法律体系 7 （二）保证监察机构的独立性 7 （三）内部监督与外部监督并重 8 结语 8 参考文献 8 清末行政监察制度的近代化问题研究 内容摘要：清末行政监察制度是古代监察制度的集中体现的制度，该制度在当时已经具有了一定的近代性，无论是在制度的设计上，还是在监察工作开展的观念上都具有了一定的近代性，但同时也具有着一些明显的不足，比如指导思想的不明晰、制度体系的建设仍然不完善以及缺乏法治的精神等等。所以本文在对以上内容进行相应的分析之后，得出了清末行政监察制度给现代行政监察制度构建带来的启示，以期促进我国监察体系的完善。 关键词：清末行政监察制度 监察机构 监督 引言 清末的监察制度在西方殖民者的炮弹的逼迫之下，做了我国古代最后一次的改革，而这次改革一方面形成了清末的行政监察制度，另外一方面也为近代的行政监察制度的建立形成奠定了一定的基础。目前，中国的行政监察制度表现出了一定的积极的效果，也反映出了相应的问题，比如监察体系还不够完善，监察机构不够独立，内部监督和外部监督没有同时进行的问题，所以现实中仍然有着众多的贪官污吏，这些腐败的存在严重的影响着我国法治体制的科学建立，也影响这中国国民经济的持续健康的发展。清末的行政监察制度是整个古代监察制度的集中体现者，研究清末的行政监察制度对于现代的行政监察制度的完善有着积极的意义。再加上有关此方面的研究还比较的少，相应的研究仍有继续的必要，所以本文主要研究了清末行政监察制度的近代化问题，以期总结出促进现代行政监察制度完善的启示。 一、清末行政监察制度形成的背景及原因 （一）清末行政监察制度形成的背景 从鸦片战争开始，长期处于自给自足、闭关锁国的清末王朝被迫与外界进行往来。当时的清末王朝看似一切正常实则已内忧外患。正遭受着外国法律制度的冲击。再加上受本身封建制度的影响导致整个制度体系都在被迫进行变革。在这样持续发展的过程中，一种制度在悄然无声的过程中逐渐臻于成熟，这就是清末的行政监察制度。这种制度长期被古代王朝视作“治官之术”在清末时期更是达到了巅峰状态。然而这样一个高度完善的监察制度却慢慢的出现了萎缩情况。主要体现在一下几个方面。 第一方面：科道官的怠政溺职行为与自身的日益腐化，因为自古以来中国就是一个人情社会，再加上官员与官员之间的相互贪污，导致监察制度在官员之间如同一纸空文没有人去遵守去执行，而受当时的封建制度的影响，百姓地位非常的低，社会的监督也没有得到发挥，长此以往监察制度的监督功能便逐渐开始受到冲击。同时使得了监察机关执法的严肃性也被破坏。 第二方面：由于中国古代长期遵循的“明哲保身”的官场规则，这主要表现为科道官都爱说好听的，没有人愿意冒着被砍头的风险进行劝谏和举报其他官员。对于这种现象有人根据《大清会典事例》、《钦定台规》、《皇清奏议》等6种书进行过初步统计，清代臣僚奏疏共1200余件，其中科道奏疏687件，而弹劾之疏仅223件，仅及科道奏疏的1/3。这也就是使得清末监察制度萎缩的原因。 第三方面：与前朝相比为什么这样一个完善清朝的监察制度会出现萎缩主要是清代监察制度“失监”和“虚监”更加严重。所谓“失监”，主要是指监察机能的某些环节出现了“空白区”或“禁区。所谓“虚监”是指监察官对监察对象有名无实的监督或稽察。在清代，“虚监”现象集中表现为科道官对凡是有关满族王公贵族、官僚和八旗的都不参或者少参使得稽查监使名不符实。 （二）清末行政监察制度形成的原因 第一个原因：政治制度已经不能适应经济和社会的发展要求了。随着国门大打开，清朝时期的对外贸易也开始逐渐发展起来，因此为了更好的管理和规范我国和外商之间的商业交往以及受到马克思主义的国家理论的影响，就逐渐出现了“公共事务”管理一词。因此原来的省按察使“兼领阖省驿传”等制度就开始需要变革了。 第二个原因：国内政治环境的形成。当时的清政府效仿外国法开始忙于制定宪法。而这种政治氛围是有利于官吏制度的变革的。特别是在顽固派的义和团受到沉重打击之时。一些新兴势力开始形成。在职的官员开始由一些受过先进思想和留学归来的人担任。使得可以和顽固的旧势力相互抗衡，为监察制度的变化提供了一个有利的前提。 第三个原因：外部环境对监察制度改革。由于当时外国为了扩展在中国的贸易市场，许多外国的商人开始涌入中国，为了更好的对这些外来商人进行管制，以往的监察制度也开始随着而变化。 二、清末行政监察制度的主要内容 （一）准议会制度 就以往的监察制度来看，都主要依靠皇帝赋予，而到了清代，君主专制最集中的时段，地方的权利基本都集中在中央由皇帝来掌管。当时的皇帝拥有最高监察权。这是行政监察制度本身最大的弊端。在当时监察官没有实权，只是相当于皇上的一个差使。科道官考选、差遣、内升、外转都由皇帝裁决，当时由于进谏监察官被皇帝处死的不胜少数。而且那个时期皇上亲信宦官，成立的军机处掌管了大部分的权利。科道官实际没有什么发言权。逐渐到了清末时期，这种沉闷而僵化的监察机制有了某种程度的改变。 在这个变化之中最大的亮点之处就是增设了中央资政院和地方各省咨议局。 这两个制度的来源主要是吸取了外国制度再结合当时的政治局面而形成的。其功能相当于西方的国家议会和州议会，享有立法和监督的权力。光绪三十三年下谕设资政院，并且颁布“资政院官制”，资政院宣告成立。这个资政院的设立主要的目的就是制定宪法的，也是当时光绪帝为了反对封建制度所采取的一个重要措施。资政院相当于今天的立法机关和检察机关，可以通过质询的方式对行政部门进行监督。光绪三十三年，就在下谕设立资政院的同时又在省会城市设立咨议局，主要预筹设立各府、州、县议事会。为了尽早的完结案件，光绪三十四年，清廷再次颁布《咨议局章程》，但这一章程并没有得到执行。 根据《咨议局章程》有关规定，咨议局商定的事情，需要经过督抚同意才能够得以实施，如果督抚认为有错，可以主动要求咨议局复议，如双方仍持前议，则“督抚得将全案咨送资政院核议”。 通过对清朝制度的观察，我们不难发现这些制度的成立都是在借鉴西方的三权分立体系来设置的。在清朝制定的《钦定宪法大纲》中就有了明确的规定： 但与西方三权分立不同之处在于，这些制度都是为了巩固君上的统治大权。这三个权利都有皇上集中支配。但不得不说资政院的设立在中国近代政治制度史上是一个具有划时代意义的事件，准议会监察更是开启了我国现代监察制度的先河。 （二）都察院 都察院的前身是御史台，主要职能就是相当于我们今天的最高检察院。负责监察和弹劾的。始创于崇德元年(1636年)它与当时的刑部，大理寺并称三法司。主要负责对重大案件的审理。在这场改革中，都察院得以保存的原因是他对维护封建制度统治和保障封建国家平稳运转起到了良好的作用。主要是监督行政机关在执行公务过程中的行为，防止滥用权力。所以，国会未开设之前，弹劾受纳不可暂缺，保留都察院。而作为监督机关，都察院有许多不同于议院之处。他是结合我国的具体情况而设立的，具有中国特色。 当时进行的清末监察制度改革主要是仿照日本进行改革的，首先在机构设置上进行变动。 司法的权力开始逐渐独立出来，由法部来掌管，负责审理案件。与行政机关相互配合，相互制约。秉承这一理念，清廷宣布立宪的前提是要整顿官制。于是职官制度发生了重大变化，直接将中法部设为为最高司法行政机关，大理院设为最高审判机关。同时各部院分科办事，各司其责。 三、清末行政监察制度对近代的影响 （一）积极影响 1.制度上的近代性 传统的监察制度因其建立之初混乱的法制背景致使其职权众多，成为一个什么都管的机构。鉴于封建皇权高度集中，监察机关的主要职责是查百官的错处，这就注定了它必须依附于皇权。除此之外，监察制度随着皇权的不断加强而膨胀，这已经严重影响到检查制度的运转和设立监察制度的初衷。其带来的不利至少有三个方面：（1）由于皇权凌驾于三权之上，因此法律的存与废，人事经济都由皇帝决定。这就限制了监察制度发挥的空间。（2）监察官成为皇帝的耳目，没有实际的建议、监察权。同时，监察官员处于风口浪尖，这又必须在皇权的庇护之下。（3）监察权的有效发挥取决于皇权的强弱。而检察机关和其他机关又有者千丝万缕的关系。检察机关的规模扩张可能会影响甚至阻碍其他机关的正常运转。 2.观念上的近代性 随着西周和秦等中央集权的国家的成立，我国就形成了看似坚不可摧的金字塔的权力结构。说明皇权可以越过其他的权利做他想做的一切事情。也就是说，皇权的至高无上和没有其他权利来制衡。战国著名的法家学派的创始人韩非就说过，君主应当实行“独断”，只有将权力握在手中才可以控制天下，成为天下的主人。秦朝李斯亦持有这种主张。这充分的说明，皇权最初就是以控制天下为己任。在后来不断强化，皇权在清达到了登峰造极的地步。 然而，封闭自守，积贫积弱的中国已经没有维持皇权的能力了，外敌的入侵、国人的愚昧无知、中国落后的现状受到西方先进思想、先进文化的冲击，导致皇权的土崩瓦解。戊戌变法和洋务运动是统治者反思自己行为所做的努力，虽然结果不太令人满意。但这是一次非常勇敢的尝试。在随后促进了监察制度一系列的改革，融合了西方的先进思想，使中国的监察制度活在阳光下更加“健康”。 首先，清末对监察制度的改革呈现了权分为三的雏形，这是一个非常好的开始。后来的《钦定宪法大纲》的三权分立的思想更加成熟，也更加完善。这为中国的监察制度迎来了春天，具有划时代的意义。其次，清朝以法律形式确定的监察制度是从皇权中分离出来的一部分，换句话说，本来应该由皇帝行使的权力交到了监察官员的手中 。 （二）消极影响 1.指导思想模糊 由于清末监察的一系列的改变是在西方的强迫和国内水深火热的局势之下的无赖之举，其根本目的是为了让清朝多活一段时间，因此，其蕴含的思想多是中国的传统文化，西方的先进理念仅停留在表面。当两种文化重现冲突时，故意回避不谈，没有表明自己的立场。又因为当时传统的思想的根深蒂固和西方理念的被迫接受，清末的改革玩起了文字游戏，仅改形式，对涉及到实质的权力牢牢的握在手中。 在进行改革之前，中国的许多有识之士对如何平衡中西方的文化理念来为中国的变革服务、拯救中国于水深火热之中进行了很多大胆的尝试。例如，主张以完善中国传统文化为代表的龚自珍和王韬，他们主张在中国传统文化的基础上自己进行改革，而不吸收西方的思想和制度，大概和当时的封建社会正处于中年时期，带动着中国经济发展，具有一定的实用性和优势。并且当时，西方的思想和经济还未到中国，中国长期的自给自足也使得中国人的探索的目光放在了国内，放在了有几千年历史的儒家文化中。由此来看，清末监察制度改革是从以中国传统文化中吸取养分，寻找灵感。 随着枪炮声和西方工厂大量进中国，终于打开了闭关锁国的大门，清朝也运出去了一部分优秀的学子到西方学习，回国后也带回了西方先进的制度和思想，并用以指导其后来的改革和革命。刚开始只是见识到了西方文化、制度的先进性没有考虑到中国的传统文化的根深蒂固的国内现状用，一味的肯定西方，否定中国的传统文化，在后来的改革和监察制度的改革中，对西方的东西全盘吸收，但是仅吸收到了外在的东西，而没有借鉴到本质的思想，这也是洋务运动、戊戌变法失败的原因之一。 准议会监察、行政监察、司法监察的监察体制完全抛弃了传统的思想，一味地盲目吸收西方的东西。这和先前的“中体西用”的指导原则相违背。但制定和实施的人确是受到中国传统文化的滋养。这使得监察体制的改革成果陷入到“四不像”的尴尬。 2.改革后的制度仍然存