2023年做好国库集中支付工作的思考改.docx

做好国库集中支付工作的思考(改) 深化国库集中支付制度改革的思考 XX市财政局 国库集中支付制度改革是财政支出管理制度的重大创新，是目前标准财政资金支出管理最彻底、最完善、最可靠的模式。XX市国库集中支付制度改革自2003年成功启动试点以来，经历了近6年的实践，截止2023年底，市、县两级纳入改革的单位已达1142个，占全部预算单位的79%，累计从集中支付系统支付财政资金95亿元，撤销账户2922个，集中支付沉淀在国库或非税专户的资金达4.94亿元。 国库集中支付制度改革在我市的推行，明显提高了我市财政资金支付管理水平。一是畅通了资金支付信息反响渠道，增强了资金支出透明度，从源头上减少了腐败行为的发生；二是促进了预算单位严格“按预算用款，按方案办事〞，增强了预算的约束力。三是减少了资金支付环节、缩短了资金支付时间，提高了资金运行效率；四是缓减了财政资金周转困难和压力，提高了财政资金使用效率。 国库集中支付制度改革作为财政支付管理的核心制度，其根本框架和模式在我市已根本确立，且取得了显著成效。但在改革推进过程中，我们发现仍然存在一些问题，改革的各环节、各相关方面还有待进一步深化、协调与配合。 （一）相关配套改革滞后。 1、相关法律、法规和制度修订滞后。从法律地位层面来看，国库集中支付制度改革处于“无法可依〞的为难境地。现行预算法、国家金库条例、财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度等法律、法规和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的根底上，其中的内容都未涉及国库集中支付制度改革，现行国库集中支付制度改革的推行只能依据政府部门的文件，一些地方还与现行制度相抵触。如零余额账户使用的规定与现行金融会计根本制度。按照国库集中支付改革要求，零余额账户实行“先支后付〞，即由代理银行先垫付资金，每日营业终了前再根据当日资金支出情况汇总与人民银行国库单一账户进行资金清算。这不符合现行金融会计制度中先收后支、不垫付款项的结算原那么。同时，现代商业银行经营管理制度也不允许各类存款账户透支记账。 2、部门预算编制改革滞后。预算作为预算执行的前提和重要根底，对国库集中支付起着根底性作用。但截今为止，部门预算在正式批复后仍问题百出，给支付执行环节和决算环节带来极大的困难和工作量。如：行政人员使用事业科目；上年度人员和经费结余在事业科目，下年度预算经费又放在行政科目；相同部门、相同项目上下年度使用不同科目等等。就我市而言，为提高部门决算质量，增大上下年度决算资料的可比性和实用性。针对功能科目，预算执行部门（国库科、支付中心）在办理执行时，发现功能科目错误或不合理，均与相关业务科室及预算科核实，调整或更正科目，但这一过程，不仅增加了预算执行部门的工作量，更重要的是某些在执行环节未能发现的问题，就延至决算环节，严重影响决算报表质量和可用性；经济科目使用的随意性就更大了，且支付部门根本没有人力对该部份问题向预算部门提出修改建议。以下为2023年度我市本级系统内随机抽取3个预算单位（甲、乙、丙）经济科目的预算数、执行数与部门决算上报数的比照情况。按相关政策规定，如果预算的准确率高，系统内执行数与部门上报决算数（原那么上）应根本一致，但从表中数据看出，两者间均存在不同程度的差异，差异率（注）最高达947%，可见预算的随意性、预算的不到位率。 部门预算编制出现的上述问题，我们认为应从主观和客观两方面分析。主观方面的问题：第一是预算编制单位只重视得到多少预算资金，不重视科目使用或编制人员责任心不强，图方便省事，随意使用科目。如将在职和离退休人员根本支出和公用支出统一使用一个在职人员科目，这样就造成年终决算离退休人员的人员信息无法摆放等问题；第二是预算审核部门存在重视资金分配，轻支出管理的意识，在审核时只重视资金量，而没有认真审核单位编制的科目，使单位编制的错误科目延至执行环节；第三是财政在年中办理追加指标时，将应该由多个经济科目管理的预算，下达在一个经济科目中，导致预算的不合理和与决算的不一致。 客观方面的问题。第一是政府收支分类科目改革后，预算编审人员对政府收支分类科目的政策性和使用范围理解不透、业务不熟，无法正确使用科目；第二是预算编审软件（e财软件）对相关人员性质、经费科目使用、上下年度结转的一致性、逻辑性等没有强硬的技术审核要求，导致编审下达的预算一致性太差。 预算编审环节存在的问题，给集中支付环节带来重重问题和困难，同时严重影响决算质量，使决算资料失去真实性和可比性。 （二）集中支付方式上存在的问题。 国库集中支付将资金支付分为财政直接支付和财政授权支付两种支付方式。源于种种阻力，改革截今为止，财政直接支付范围仅限于工资、政府采购及很少的根本建设资金，大量的是财政授权支付。授权支付包括转账和现金提取业务，由单位自行在支付系统中办理，转账业务虽然从系统中可以看到单位资金总体去向，但与财政直接支付相比，其监督相对减小，加上代理银行不愿失去预算单位这一优质客户，管理相对松懈，客观上为预算单位套取或转移、挪用财政资金留下了空间；对现金提取业务，在系统内只能看到提取现金的数量，却无法了解其使用方向，且财政国库管理制度改革试点资金支付管理方法对预算单位提取现金的数额和次数未作具体规定。在实际工作中，预算单位往往通过化整为零屡次支取的手段来提取现金，使大量的现金从零余额账户中游离出去，至于支取行为是否合理，支取的真实用途是什么，支付环节难以实施有效监管。 （三）财政资金使用情况的监督平台没有得到有效利用。 实行国库集中支付改革后，财政资金在国库单一账户内运作，预算单位使用的资金，凡转账支出部份，财政部门可以通过预算执行动态监控系统实施实时动态监控。但目前仅财政部和省级财政部门建立了预算执行动态监控系统，市、县级财政部门还未建立预算执行动态监控系统，要对预算单位资金使用情况进行监督，只能通过集中支付系统提供的支付信息进行查看，不能实施实时预警监督。在实际工作中，对预算单位资金使用情况的监督也仅流于形式，其主要原因：一是财政国库支付中心没有对预算单位资金使用的监督执法权；二是随着国库集中支付改革的深入推进，国库支付中心的工作量越来越大，国库支付中心没有多余的人力和精力实施监督；三是其他监督部门（审计、监察、财监等）也未实施实时监督。一方面是由于其他监督部门对集中支付系统提供的监督平台不了解、没有充分利用支付系统提供的信息开展监督；另一方面是由于资金支付方式多样、笔数也太多，其他监督部门仅通过集中支付系统提供的支付信息，对每一笔资金的使用情况进行实时监督，工作量太大，客观上也是不现实的。 针对国库集中支付制度改革存在的上述问题，笔者拟从深化配套改革、强化资金支付管理、加强资金使用监管等角度探讨进一步深化国库集中支付制度改革。 （一）深化相关配套改革。 1、修订相关法律、法规和制度，确立国库集中支付的法律地位。国库集中支付制度改革作为财政支付管理的核心制度，成功改革推行至今却还未上升到法律层面被确定下来，充分体现了相关法律修订的滞后性。因此，应尽快对涉及到的相关法律、法规和制度进行修订，如修订预算法及其实施条例、国家金库条例及其实施细那么、财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度等。把国库集中支付的内容写进相关的法律、法规和制度中，确立国库集中支付制度的法律地位，进一步明确财政部门、人民银行国库部门、代理银行和预算单位的权利与义务。 2、深化部门预算改革，提高部门预算质量。一是加大培训力度，提高预算编审人员的政策业务水平。预算编审是一项政策、业务要求很高的工作，编审人员的水平上下，直接影响预算质量，无论是部门编制人员还是财政审核人员，都应加强对政策、业务的学习，熟练掌握相关法规、政策和预算科目使用范围等等。建议财政部门每年至少组织一次培训，除对相关法规、政策要求作解读外，还应针对预算科目的使用原那么、范围、上下年度科目使用的一致性等等作详细讲解，提升每一位编审人员的政策业务水平，尽力确保预算科目使用的合理性，提高部门预算编审质量。二是强化预算编审工作意识，严格预算编审纪律。预算单位编制人员要增强编制工作责任感，不能只考虑单位利益和个人工作利益，增大预算编制的随意性；财政部门应切实转变观念，牢固树立资金分配与支出管理同等重要的意识，加强对支出科目使用的管理，在预算审核时，准确把握科目的使用范围，高度重视对相同单位项目上下年度或在同一年度分不同批次下达预算时科目使用的一致性，提高预算编审质量。三是加强信息技术的运用，强化预算编审软件的技术审核措施。目前使用的预算编审软件（e财软件），仅有根本数据、资金、人员、功能科目、经济科目、根本情况等根本要素，对相关人员性质、经费科目使用、上下年度结转的一致性、逻辑性没有强硬的技术审核要求，加大编审软件技术审核要求，能很大程度减少预算编审环节的人为错误，相应提高预算编 审质量。四是强化部门决算资料的利用价值，充分发挥部门决算资料对预算编制的反作用。预算是预算执行管理的根底，决算反映预算执行的结果。就目前而言，因在预算执行环节对错误、不合理的功能科目和部份经济科目已作调整，故部门决算质量在科目使用、逻辑要求等方面都高于下达的预算，特别是在部门决算办理时未作调整的经济科目，除少数部门因种种原因对个别科目特殊处理外，其各科目支出情况根本与单位实际支出情况一致。上年部门的决算资料作为下年度本部门预算编制的参考资料，对提高预算编制的准确性、科学性等有很好的指导作用。 提高部门预算质量，做到年初预算就是决算，就我国目前来看，需要一个相当长的时期，但做到年初预算与追加预算尽量准确、细化却并不是一个很难解决的问题，需要各部门、各环节的共同努力与协调配合。 （二）深化集中支付改革。 1、扩大财政直接支付范围。针对目前改革处于直接支付范围小，授权支付量大的情况，财政应加大宣传力度，排除各方阻力，扩大直接支付范围，减少财政授权支付量，降低部门自行支付可能产生的支付风险。 2、建全内控机制，堵塞支付管理漏洞。财政部门、人民银行、预算单位、代理银行应完善国库集中支付的有关制度，严格执行资金支付的操作程序，建立健全内部管理机制，明确各个岗位的职责，以及各岗位间的牵制机制，加强对系统操作权限、印章等的管理，堵住支付管理上存在的漏洞。 3、大力推进公务卡制度改革，强化现金支付管理。所谓公务卡，是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡（贷记卡）。公务卡制度的直接作用是将传统现金支付结算改为用公务卡支付结算，传统的日常公务支出是工作人员提前向单位借款，以现金支付的方式对消费行为进行结算后持发票回单位报销，存在现金支付不透明和报销管理上的监管漏洞。使用公务卡结算是工作人员（持卡人）在单位设定的信用额度内，对差旅费、会议费、招待费和零星购置支出等消费行为进行刷卡结算，然后凭消费发票及相关刷卡凭证回单位报销。使用公务卡结算，消费支出具有银行卡“雁过留声〞特点，不仅可以有效克服传统的现金支付方式存在的风险，提高财政财务管理透明度， 还可以满足财政动态监控需要，从源头治理腐败和减少违法违规行为的发生，强化预算支出管理。 （三）强化资金使用监管，充分发挥集中支付系统监督平台的作用。 1、进一步建立完善预算执行动态监控系统。为了保证财政资金标准使用，减少预算单位资金支付的违规行为，市、县级财政部门应尽快建立集综合查询、实时监控、智能预警、监控分析等多功能于一体的预算执行动态监控系统，为强化财政资金使用监管提供先进的技术支撑。 2、各监督部门共同配合，实施实时动态监控。对财政资金使用情况的监督，仅仅依靠财政部门通过预算执行动态监控系统开展实时监控，只是从智能技术层面