2023年水污染治理社会公众合作路径研究.docx

水污染治理社会公众合作路径研究 。水污染是我国着力解决的环境问题，整合行政力量和社会力量共同治理水污染具有重要的战略意义。然而，政社合作治理水污染面临着多重困境。文章构建囊括“合作意愿—合作能力—合作行为〞的分析框架，通过剖析h市“治水五人组〞实践，探究水污染治理领域政社合作的实现路径。目标一致和资源依赖推动了“治水五人组〞成员形成合作意愿，而制度与培训双重供给促使合作双方具有合作能力，合作行为那么表现为日常巡河、河长固定活动日、河长论坛。要实现水污染治理的政社合作，应当促进合作双方对合作目标的高度认同，赋予社会公众合作身份且提供能力培训，形成以信息技术和会议活动为载体的合作行为，并推动合作双方建立增效式合作关系。 关键词：水污染；合作治理；合作意愿；合作能力；合作行为 一、问题提出 党的十九大报告指出，水污染是我国着力解决的环境问题。虽然近年来我国水污染治理力度加大，水质有所提升，但是水污染治理形势依然严峻。实践说明，水污染的有效治理能够带来生态、经济、民生、文化等多个方面的良好效应。不仅能够提升水质和优化水环境，还有助于地方经济的转型升级，改变当地公众的生活方式。因此，如何有效治理水污染成为理论界与实践部门共同关注的问题。近年来，国家积极推动水污染的政社合作治理。党的十九大报告、国民经济和社会开展第十三个五年规划纲要、十三五生态环境保护规划等文件要求，发动全社会积极参与生态环境保护，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。水污染防治行动方案提出，建立“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与〞的水污染防治新机制。由此，整合行政力量和社会力量共同治理水污染具有重要的战略意义。合作治理并不是简单地将多元主体放置在一起。合作治理具有复杂性，不同主体在利益、目标、注意力、偏好、能力、资源等方面存在差异，决定了合作治理实践不可防止地要去克服这些差异。合作治理过程容易遭到保守主义、目标平衡、鼓励、掌舵、文化建设等挑战。一些地方的政社合作治理水污染实践，已经出现了合作意愿缺乏、责任不清、合作关系不稳定、交易本钱高等问题，不仅损害水污染治理的社会群众根底，而且影响政府公信力和政府形象。为有效治理水污染问题，h市积极探索政社合作实践，并于2023年建立形成了囊括政府成员和社会公众的治水团队，成为该市水污染治理的重要力量。本文构建分析框架，深入剖析h市“治水五人组〞，探索水污染治理领域地方政府与社会公众合作的实现路径。 二、水污染治理中政社合作的分析框架 （一）水污染治理的政社合作需求。治理在水污染问题的预防与解决方面发挥着关键作用。如果存在一个有效的治理体系，人类与水环境互动时，就可以以某种形式防止污染问题。长期以来，水污染治理主要依赖于政府的力量。在明确流域、河流、河道等归属地政府及其部门的治水责任时，地方政府运用命令、控制等强制手段或收费、排污权交易等经济手段，对水环境破坏行为进行规制。然而，这种治理方式具有一定的局限性。水污染治理中政府失效的具体表现包括：一是地方政府水污染治理的鼓励缺乏。绩效考核指标是地方政府行为取向的主要依据。虽然近年来生态环境类指标在地方政府绩效考核中所占比重有所上升，但相较之经济类指标，地方政府对其关注度仍然缺乏。水污染问题具有外部性，界定水污染治理成效的归属将面临一些困难。为此，来自中央的环保类报告一直要求落实地方政府的环保责任。二是水污染的属地化管理面临区域分割和职能碎片化的挑战。有研究指出，与水污染治理直接相关的部门超过15个，且这些部门之间存在着职责边界模糊等问题[1]。职能碎片化意味着价值理念碎片化、资源和权力分配碎片化、政策制定和执行碎片化。这些碎片化导致属地化管理难以有效解决跨部门、跨地区的水污染问题。三是水污染问题涉及的利益主体越来越多元化，且关系到经济、社会、文化等多个层面。仅仅依靠行政力量的治理方式难以有效协调多元的利益相关者。合作治理成为水污染领域治理方式转变的主要方向。实际上，合作治理作为解决复杂公共问题的有效方式，已经被很多国家广泛应用到公共卫生、教育、资源管理等公共问题中。对地方政府来说，合作治理作为一种新的制度安排，重点在于如何鼓励其他主体的参与，并有效地管理多元主体的复杂合作关系。政府与社会主体合作治理水污染表现出了政府对地方知识和社会力量的重视。水环境的污染是人类活动的结果，人类生产和生活所产生的污水、垃圾、废气等有害物质由于处理不当而直接排入流域、河流、河道中，这些有害物质超越了河流的承载力而出现污染。让社会主体参与到水污染治理中，可以改变他们的生产与生活行为，促使他们树立环保意识，承担环保责任。 （二）分析维度。现有研究已经形成了一些合作治理分析框架。比方，注重合作治理过程中运作、资源获取、掌舵、文化建设等内容[2]；由初始条件、制度设计、催化领导、合作过程等四项内容及其要素所构成[3]；包括合作意愿、合作机制、合作行为、合作结果等内容[4]。这些分析框架为剖析h市“治水五人组〞提供了丰富的思路。考虑到水污染治理中政府与社会公众合作这一特定情景，本文选择合作意愿、合作能力、合作行为作为分析维度。 1.合作意愿。合作双方是否选择以合作的方式去解决公共问题，首先在于双方是否具有合作意愿。合作意愿是合作行为产生的前提，有助于降低合作过程中的交易本钱，减少合作障碍，提高合作治理成效。一般情况下，合作双方会因为对自主权的保护而力图防止合作。因此，合作意愿并不会自然形成，有赖于一些力量的驱动。根据驱动力量的不同，合作意愿可分为权威驱动型、鼓励驱动型、认同驱动型等三类（表1）。权威驱动型合作意愿主张合作双方的共同上级或其他主体运用权威向合作主体作出开展合作的强制性要求。这类合作意愿建立在命令与服从的根底上，权威主体一般依托于个人权威、组织权威或职位权威等，通过发起建议、施加压力等方式自上而下促成合作主体达成合作意向。这类合作意愿形成的速度比较快，但由于其受到权威主体的角色限制，当权威主体的权威性降低或注意力发生转移时，合作主体的合作意愿将会减弱。鼓励驱动型合作意愿表现为合作主体受到资源、信息、效率等有形或无形的报酬鼓励，而形成合作意向。这类合作意愿建立在互惠的根底上，且主要发生在合作主体之间，较少涉及第三方主体。鼓励合作主体形成合作意愿的报酬形式包括了获得资源、获得信息、降低风险、获得合法性、提高效率等。根据资源依赖理论，如果一方主体对某种资源产生需求且自身不能生产，而该资源又为另一方主体所拥有时，双方就会产生合作意愿。报酬形成的重要程度与合作主体对报酬的依赖程度决定了合作双方的合作意愿强弱。认同驱动型合作意愿主要表现为合作双方因高度认同目标或高度信任彼此而愿意开展合作。这类合作意愿建立在共识的根底上。共同目标为合作主体提供了行动的一致方向。合作关系比较容易产生于合作双方具有共同的目标根底上。在一个共同体中，双方之间的信任程度越高，合作的可能性越大。信任有助于减少合作过程的复杂性和不确定性。作为一种互动的简化机制，信任能够降低合作双方的交易本钱，提高合作效率。要解决在协商伙伴之间出现的问题，途径之一是增强合作者之间的信任纽带[5]。 2.合作能力。有效的政社合作治理需要合作双方合作能力的有效支持。在合作治理中，合作双方的职能角色和所处的环境都将发生变化，进而对合作双方的能力提出了新要求。已有研究普遍将政府在合作治理中的角色定位为合作标准的设定者、协商的召集者与助成者、合作伙伴关系的推进者。为了适应这些新的角色，地方政府应当具备新的能力，以保障良好的合作成效，实现共同目标。正如多纳休和泽克豪泽所言，即便政府组织可能将合作方法视为达成公共目标之最正确途径，并且即便合作的政治挑战得以满足，但政府管理能力的缺乏可能会扼杀合作[6]。对于社会主体而言，当他们参与到公共事务的治理过程，他们的角色已经从效劳对象或政策对象拓宽为公共事务的监督者、咨询者、效劳者。为了与这些角色相匹配，社会主体同样应当具备相应的合作能力。合作能力的必备要素主要包括制度安排、领导、知识、资源等。相关研究指出，合作治理下政府应当具备良好的制度供给能力、达成共识能力、建立信任能力、利益调节能力、风险控制能力、工具运用能力。[7]合作治理不只表示将社会主体纳入到公共事务治理主体中，更关键的是有相关制度确保他们有效的参与合作。制度有助于降低人们互动过程中的不确定性。主体的多元化意味着合作治理过程将伴随着不一致、模糊、矛盾、冲突等现象。有效的制度供给能够为合作过程提供标准。另外，合作治理的沟通交流、信任建设、鼓励、监督等过程有赖于公职人员和社会主体的个人胜任能力。因此，本文主要从制度和个人两个层次去分析合作能力，包括制度能力和个人胜任力。考虑到地方政府和社会公众各自的特点，制度能力指的是地方政府为合作治理的有效开展所提供的制度条件。个人胜任力指的是公职人员和社会公众为合作治理公共事务所具备的知识、资源、技能等条件。 3.合作行为。合作行为是将合作主体的合作意愿与合作能力切实转化为合作成效的必备条件。合作行为是合作治理中合作主体为实现合作目标所实施的各种共同行为。作为一种集体行为，合作行为的实现存在难度，许多因素会影响到合作行为的产生。故而，一个成功的合作治理实践的重要表达应当包括该实践中合作行为得以有效生产。地方政府与社会主体的合作行为的根本形态是双方针对公共问题围绕共同目标而建立起来的执行网络。由于合作内容、合作领域、合作目的等方面的差异，合作行为可表现为多种形式。依据主导力量，合作行为分为政府为中心的合作、社会为中心的合作、混合式合作等[8]。根据地方政府的职能表现，合作行为包括政府购置河道治理效劳、行政河长和民间河长共同治水、政社共同参与河流治理相关主题的公益行动等[9]。从过程的角度，合作行为可划分为问题设定、方向设定、具体实施等。基于合作行为的目的，合作行为表现为获得信息的合作行为、获得资源的共同行为、监督的合作行为等。不同类型的合作行为中合作主体的互动、关系、角色等具有不同的表现，在实现合作目标方面的成效也存在差异。因此，在对“治水五人组〞进行剖析时，本文将挖掘地方政府与社会公众之间合作行为的具体表现与特征，以及这些合作行为如何实现合作目标。 三、政社合作治理视角下“治水五人组〞分析 （一）“治水五人组〞的形成。“治水五人组〞是一个水污染治理团队，由街道河长、社区河长、民间河长、河道警长、河道观察员五类主体构成。街道河长、社区河长、河道警长属于行政力量，分别由街道党政主要领导人、社区党政主要领导人、属地派出所负责人或民警担任。民间河长和河道观察员属于社会力量。民间河长由关心河道水质改善的热心市民担任，河道观察员主要是环保人士和媒体记者。“治水五人组〞在行政河长的根底上产生。2023年11月15日，z省出台关于全面实施河长制，进一步加强水环境治理工作的意见，要求各级河道在2023年底前实现河长制全覆盖，每条河道实行责任承包制，河长是河道的第一责任人。行政河长成为了z省深化“五水共治〞治水行动的关键性力量。但是，行政河长在水污染治理过程中面临一些履职困境。受到长春护河队的启发，h市城管委员会河道监管中心向社会公开招募民间河长，最终56名市民被聘用为民间河长，治水力量从行政河长扩大到行政河长与民间河长二人组。2023年7月23日，h市首次提出了“治水五人组〞，整合行政河长、民间河长、河道警长、河道观察员，将治水力量向团队化深化和拓展。“治水五人组〞改变了水污染治理“政府干、群众看〞的状况，行政力量和社会力量发挥合力，成为该市水污染治理的重要力量。在这一团队的努力下，47条黑臭河道的整治工作提前完成，城郊结合部黑臭河道和农村污水等治理难度大的任务取得良好成效，涉水矛盾纠纷与污染环境违法犯罪得到有力打击。 （二）“治水五人组〞的合作维度分析。 1.目标一致和资源依赖推动合作双方形成合作意愿“治水五人组〞之所以能够形成强大的治