2023年清代直隶赈灾体系及其实践.docx

清代直隶赈灾体系及其实践 赵晓华 【】清代直隶的赈灾体系依托行政系统而逐级设立，职责明确，层层监督。直隶的赈灾制度，既与中央保持着高度一致，也多有对国家政策的补充和细化。由于地理位置特殊，自然灾害频发，清王朝对直隶赈灾高度重视，而直隶的赈灾实践也表达了清朝救灾制度开展变化的特点。 【关键词】清朝 直隶赈灾体系 赈灾活动 【中图分类号】K249 【文献标识码】A 清代的直隶一省，到光绪初年时辖11府，17州，123个县，另有6个直隶州，3个直隶厅。作为畿辅重地，直隶社会环境的稳定与否与京师息息相关。清代直隶自然灾害频发，根据竺可桢中国历史上气候之变迁的统计，1800-1900年间，直隶水灾次数达52次，比第二位的安徽高出10次，旱灾有47次，高出第二位的山东17次，有的学者指出，近代直隶的灾荒可谓“甲天下〞。乾隆畿辅通志称：“畿辅为首善之地，经画区置，万方皆取那么焉。〞直隶的赈灾体系集中表达了清代中央和地方救灾机制的特点，其赈灾实践也反映出清代救灾制度在不断开展变化。 清代的赈灾体系层层相因、职责明确 清朝的救灾体系，主要依托强大的行政系统和法律制度而进行。清历朝皇帝将荒政视为根本大计。清通志这样描述皇帝对救灾的重视：“遇直省偏灾，莫不先事周咨蠲赈，备举截漕发帑，动辄数千百万，奏报严其限，展赈宽其期，深仁厚泽，尤逾常格。〞在皇帝的重视下，从中央机关到地方州县，皆确立了相应的救灾职责和监督机制。就直隶地方政府的救灾职能来讲，直隶总督作为封疆大吏，管理地方军民政务，赈灾也是其最为重要的工作之一，所谓“办理灾赈，乃疆臣最为切要之事〞。清朝将督抚的救灾职能逐步制度化。顺治六年（1649），定直省灾荒，督抚详查被灾田亩数、成灾分数具奏例，十年（1653），定勘灾责成大员奏报例，各省统一由督抚请赈。督抚在救灾中承上启下，其素质直接关系到整个救灾体系的成效。康熙帝指出：“备荒之法，全赖督抚得人。〞对于赈灾不力的督抚，清廷予以严惩。乾隆三十六年（1771），直隶总督杨廷璋奏报，大兴、霸州等29州县遭遇严重水灾，杨廷璋责成直隶布政使杨景素主持赈灾事宜。此举令乾隆帝大怒，因为当时杨景素正在密云督办差务，根本无暇再兼顾大兴等地的救灾工作，杨廷璋作为总督，全省官员都归他管理，完全可以委派其他官员查勘灾务，但是却非要让杨景素辗转多地，稽延时日，如此低劣的工作方法和效率，乾隆帝斥责“极可憎鄙〞。 在督抚之下，布政使掌管全省的钱谷出纳，专责管理地方赈务。道员与知府应对所属被灾州县亲自勘查，并对州县上报的成灾分数予以复查。对于作为亲民之官的州县官，赈灾当然也是其重要的职掌之一。所谓“天下事无不起于州县〞，在整个国家的救灾体系中，州县官的作用也是殊为重要的。清人认为“办理赈务，全在地方州县得人〞。举凡报灾、勘灾、查赈、散赈等，赈灾中的每个程序都需要州县官认真细致的工作。清代救灾体系中，皇帝与督抚、州县等形成了逐级负责制度。雍正帝即言：“假设督抚不得其人，朕之过也;有司不得其人，那么督抚之过也。〞 直隶的赈灾体系除了依靠行政系统而设立，还包括派设临时救灾官员，设立临时救灾机构等，这些方法能够有效弥补常设行政机构救灾人力之缺乏，表达了清代救灾机制中灵活变通的特点。救灾过程中，清中央经常委派官员去灾区，协助和监督督抚办赈。如顺治十一年（1654），直隶水灾，朝廷即派尚书觉罗巴哈纳等16人分赈被灾的8个府。康熙二十八年（1689），直隶大旱，康熙帝也派遣侍郎索诺和等分四路前往直隶，巡察赈务。除中央委派外，督抚可从下级官员中遴选适宜人选，作为地方查赈委员，会同州县官处理赈务，从而加强办赈力量。由于地域、灾情的不同，各省在查赈委员的派设上并无统一章程。乾隆年间，直隶的方法是，视灾区大小决定派员多寡。厅印官一般派设一至两人，佐杂三四人或五六人。此外，直隶还设有救灾的临时性机构。如同治年间，李鸿章设立直隶筹赈局，光绪二十七年（1901），袁世凯将筹赈局改名为直隶赈抚局，主要负责推广赈捐，募集善款。 清代的赈灾制度因地制宜、系统严密 集历代救灾经验之大成，清朝建立了相当完备、系统的救灾制度。直隶的救灾制度，既与中央保持着高度一致，也有自己的灵活性。清代的救灾立法，在会典、那么例、律例等法典、法规中皆有明确表达。同时，和许多省份一样，直隶还因地制宜、因时而设有形式多样的灾赈章程。其中一类为综合性的救灾法规，用以全面指导救灾中的各个环节。如同治六年（1867），顺天、直隶发生严重旱灾，针对灾区较广、经费短绌等特点，直隶总督刘长佑等订立救荒赈恤章程十二条。另一类为专门性的法规，即针对某一救灾程序专门设定。比方，乾隆八年（1743），直隶旱灾，直隶总督高斌即奏定散赈条规十二条。 清代救灾制度的内容主要包括报灾、勘灾、禳灾、筹赈、救灾等方面。直隶的救灾活动，严格依照国家救灾制度和程序进行，但是，在具体执行过程中，又做了阐释、细化和补充。比方，勘灾之后要进行查赈。查赈的目的是划分贫户等差，核对灾民户口，为赈济做准备。“查赈灾荒，乃地方第一紧要事务。〞乾隆年间，直隶的做法是，管理赈务的道员依照相应查赈条规，先带同厅印官员清查一两日，之后，厅员带着佐杂、教职等清查一二日，经过层层培训的各级官员携带赈票，分赴派定村庄，查赈时在赈票上填明极贫、次贫的户数、口数。另外，要准备赈簿一本，将每天查赈的户数、口数等进行统计，还要将一月内所查村庄成灾分数，极次贫的户数、口数等，逐一登记。为了加强监督，道府等官员应不断巡历灾区，并按赈簿抽查核对，如果發现遗滥浮开等弊病，及时对承办之员进行追责。对于直隶的查赈方法，乾隆帝称赞“甚属妥协周详〞，并屡次谕令各地仿照推行。 直隶的救灾制度，也表达了清代救灾制度中因地制宜、灵活多变的特点。比方，从赈济类型来看，粮食赈济是赈济中最重要的形式。但是，假设米谷缺乏，可以实行粮银兼赈，也可以用赈银代替赈粮。清朝根据各省情形，制定了不同的银米折赈标准。其中，直隶省贫民折赈，每米一石定价银一两二钱，贫生折赈，每米一石定价银一两。再如，根据户部那么例等的规定，清政府会支付一定的因灾坍塌房屋的修缮费、伤亡者的殓埋费、治疗费等。以坍房修费为例，清朝针对各省也分别做了详细规定，其中，直隶省水冲民房修费银，全冲者瓦房每间一两六钱，土草房每间八钱。尚有木料者，瓦房每间一两，土草房每间五钱。稍有坍塌者，瓦房每间六钱，土草房每间三钱。在申请维修费用的坍房数量上，每户不得超过三间。类似的规定细密合理，具有很强的可操作性。 清代的赈灾实践与王朝开展同步 由于特殊的地理位置，加上自然灾害频发，清朝对直隶的赈灾非常重视，“直隶畿辅首善之地，应沛殊恩〞。直隶的救灾实践也清晰地表达了清代救灾制度开展变化的特点。 概而言之，顺康雍时期，救灾制度在前朝的根底上逐步恢复并确立，乾隆时期，随着国力日益强盛，救灾制度日趋完善，救灾款项不断增加。乾隆七年（1742），直隶发生严重旱灾。此次赈济活动，被不少学者视为乾隆朝救灾实践的典型。时任直隶清河道的方观承把此次赈灾的官方文献整理成著名的赈纪一书，法国学者魏丕信认为，赈纪所反映的直隶救灾活动，说明18世纪清王朝建立了一个成熟稳定的官僚体系，该体系能够聚集大量资源，进行粮食和资金的跨地区调运，承担大规模、长时期的救灾活动。从具体赈灾过程来看，六月，因旱灾导致米价昂贵，高斌奏准将河间等27州县先普赈一月，之后再将成灾最重的河间等16州县、成灾次重的肃宁等11州县，按成灾分数加赈1个月至4个月。次年，又将被灾最重的河间等16州县展赈至五月为止。筹赈方面，此次赈济米粮来自仓米。乾隆帝先后拨运仓米50万石，高斌等又添拨各处仓谷约15万石，“计足敷用〞。另外，直隶奏准动支司库银70余万两，自奉天、河南等地采买粟米、高粱、黑豆、小麦等。据统计，此次直隶赈灾，赈户达664890户，赈济灾民共2106690口，又煮赈流民944020口，赈过米谷共1100720石，银1105476两，各州县办赈官员达245人。 直隶自然灾害的发生与京师紧密关联，有些救灾工作，就是在皇帝直接指导下进行的。康熙十八年七月二十八日（1679年9月2日），直隶三河、平谷发生破坏性极大的八级地震。震后4小时之内，康熙帝召集满汉各官，商讨应对措施。同日，康熙帝下诏罪己，并下谕广开言路。地震发生之后，救灾工作随即展开。朝廷发内帑银十万两赈济灾民，又派遣侍郎萨穆哈等三批官员，先后赴震中三河县指挥赈灾。再如，嘉庆六年（1801）六月初，永定河在卢沟桥附近大面积决口多处，被水灾州县达九十多个。嘉庆帝以报灾延迟及报灾不实的罪名，将直隶总督姜晟革职，又派左都御史熊枚为钦差大臣，前往灾区巡察，加强对直隶官员办赈的监督。水灾发生后，为求天人感应，嘉庆帝下诏罪己，命刑部清理庶狱。为了筹集赈款，清廷开永定河工赈捐例，共计收得捐纳银759万余两。此次赈灾还举办了以工代赈。从嘉庆六年七月到次年五月，举办永定河工赈，总计用银971320两，吸收了近8万的青壮年劳动力，从而保证灾民可以直接领取赈粮。 嘉庆年间，因白莲教起义，清政府元气大伤，此后，国家赈济拨款日渐减少。咸丰朝以后，清政府财政愈加匮乏，在筹赈方面，不得不频开捐纳，赈捐代替国帑成为赈灾款项的第一来源。直隶的赈灾实践也鲜明地反映了这一点。例如，光绪二年（1876），直隶旱灾，此次筹赈，朝廷拨部库银10万两，而赈捐银达39万余两。光绪十六年（1890）直隶水灾的赈济中，政府拨款56万两银，赈捐所得约近248万两银。仅光绪一朝，顺天、直隶因灾而开捐的次数至少达15次。在此过程中，清中央的财政权力逐渐下移，赈捐成为直隶总督掌握财权的重要手段。与此相随的是，具体的赈灾活动多由直隶总督筹办，军机处、户部的作用日益减弱。 此外，嘉道以后，社会力量在直隶赈灾中所起的作用也日趋加大。光绪五年（1879）夏秋之交，直隶突降暴雨，68州县被水，在官府筹赈非常拮据之际，义赈人士严作霖、经元善等人携款前来直隶赈灾，他们先后在任丘等地支散赈银18.6万余两，为直赈募捐总数达39万余两。光绪三十三年（1907），永定河水灾发生，直隶总督袁世凯也传谕天津商会劝募赈款，散放急赈，“以补官款之不及〞，天津商会专门成立救急善会，积极组织急赈、冬抚等事宜。社会力量在晚清赈灾中所发挥的重要作用，大大缓解了官赈的压力，弥补了官赈的缺乏，光绪末年，义赈甚至成为官赈的仿照对象，与官赈形成体制内的合作，這也充分反映了清代传统救灾制度的衰落及近代转型。 责编/周小梨 美编/杨玲玲