2023年新公共管理理论和新公共服务理论中的“顾客”比较.docx

新公共管理理论和新公共效劳理论中的“顾客〞比较 摘 要：文章对新公共管理理论的“顾客〞和新公共效劳理论中的“顾客〞进行比较研究，揭示出公共行政学研究中的“管理主义〞和“宪政主义〞之间的冲突，而多元公共行政观为我们化解这种冲突提供了有益的启示。 关键词：新公共管理理论;新公共效劳理论;多元公共行政观;顾客 中图分类号：D663文献标识码：A文章编号：16723163（2022）06007302 一、 新公共管理理论中的“顾客〞 进入20世纪八九十年代以来，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和开展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显其主导范式的地位，其典型的表现形式便是企业家政府理论及其对美国政府行政体制改革产生的重大影响。奥斯本等人在其风行一时的重塑政府一书中提出了企业家政府理论。在他看来，企业家政府具有十项根本特征，其中之一便和“顾客〞有关，即企业家政府应该具备“顾客意识〞。 在政府中，很少有人用“顾客〞一词。大多数政府雇员根本不知道谁是他们的顾客，他们只知道为部长、为议员、为纳税人效劳，而无视那些真正的效劳对象。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向其提供效劳。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统和心理卫生系统等。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。〞[1]新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的效劳提供者，政府公共行政不再是“管治行政〞而是“效劳行政〞。公民是享受公共效劳的“顾客〞，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持效劳取向。[2]新公共管理关注政府工程实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为附属和效劳于“顾客〞的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共效劳为其第一要务。 由此可见，在新公共管理理论看来，政府是负责任的“企业家〞，而公民是其尊贵的“顾客〞，即顾客＝公民。 二、 新公共效劳理论中的“顾客〞 新公共管理理论，特别是企业家政府理论在其风行欧美之时也遭到了不少批评。在这些批评中，真正能够作为新公共管理理论尤其是企业家政府理论的一套替代性新理论模式而被提出来的那么是登哈特的新公共效劳理论。登哈特的新公共效劳理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的根底上产生的。 新公共效劳理论与“顾客〞有关的观点是，政府应该为公民效劳，而不是为顾客效劳。他们认为，公共利益不是由于个人的自我利益聚集而成的，而是产生与一种关于共同价值的对话。因此，公务员不是要对顾客的要求做出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在新公共效劳理论看来，政府与其公民的关系不同于企业与顾客的关系。在公共部门，我们很难确定谁是顾客[3]，因为政府效劳的对象不只是直接的当事人。而且，政府的有些顾客凭借其所拥有的更多资源和更高技能可以使自己的需求优先于别人的需求。新公共效劳理论认为，在政府中，公平与公正是其提供效劳时需要考虑的一个重要因素，政府不应该首先关注“顾客〞的短期利益，而是要关注公民的需要和利益，并鼓励越来越多的人去履行他们作为公民的责任。 由此可见，就效劳范围大小而言，在新公共效劳理论中，顾客＜公民，而这里的公民涵义和新公共管理理论中的公民涵义相同。 三、 两“顾客〞的异同及其源由 从上面分析我们可以发现一个有趣现象：登哈特的新公共效劳理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的根底上产生的，例如对新公共管理理论中的政府要具有“顾客意识〞观点提出了批判，认为政府应该为公民效劳，而不是为顾客效劳；但是，在新公共管理中，顾客＝公民，如果以新公共管理理论中的顾客之义来“翻译〞新公共效劳理论的观点的话，那就是，政府应该为公民效劳，而不是为公民效劳。如此自相矛盾，岂不荒唐！ 问题就在于，登哈特在反思和批判奥斯本的“顾客〞观点时，却又歪曲解释奥斯本的“顾客〞概念，即新公共管理理论中的顾客≠新公共效劳理论中的顾客。结果就是，新公共效劳理论在对新公共管理理论进行字面批判，实质上却是在重复表达与新公共管理理论相同的观点，即政府要为公民效劳。 为什么会出现这种现象呢？难道登哈特没有读过奥斯本的书，只是按照常理从字面理解，将新公共管理理论中的顾客理解为公民中的一局部，而不是公民的同义表达？这种猜想成立的可能性不大。作为一著名学者，其治学态度是毋庸置疑的，是不会犯如此低级错误的。 那问题又出在哪儿呢？其实，只要从行政学说史的角度来审视这个问题，就很容易找出答案了。 一直以来，公共行政研究和实践中就存在管理主义和宪政主义之争。 管理主义以效率为中心，技术至上，以威尔逊、韦伯，中经西蒙到今天的奥斯本为代表。1887年威尔逊在行政学研究一文中提出了政治与行政二分原那么，认为政治关注的是民主，行政关注的是效率。从此，效率成为公共行政的首要目标和指导原那么。如怀特提出：公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率，公共行政的管理主义传统得以确立。OECD组织认为，新公共管理就是增强和提高公共产品和效劳能力的两个途径：即“提高公共组织的生产绩效，目的是提高……‘人力资源管理水平’和‘充分利用私营部门’〞[4]。可见，新公共管理理论不过是管理主义的一个流派而已。 而宪政主义那么关注社会平等、民主和回应性，以杰斐逊，中经弗雷德里克森到今天的登哈特为代表。宪政主义那么源于美国建国之初汉密尔顿和杰斐逊围绕联邦宪法所展开的剧烈争论，杰斐逊的有限政府、分权政府和人民主权理念无疑是宪政主义公共行政的重要思想渊源。而新公共效劳理论不过是宪政主义的一个流派而已。 新公共管理与新公共效劳的争论实质仍然是管理主义与宪政主义之争。如果说倡导管理主义的新公共管理理论更加关注政府怎么做事的话，那么倡导宪政主义的新公共效劳理论那么更加关注政府应该为谁做事。 四、 多元公共行政观 1. 公共行政有且应该有多元研究途径 其实，公共行政从来都不是一个同质的研究领域，公共行政研究途径的多元性产生于公共行政的复杂性。在当今社会，公共行政几乎涉及人类事务的各个领域，公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们对公共行政获得系统而全面的认识，公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题，我们只有把三种认知途径整合起来，才能正确地理解公共行政问题，才能有效地解决公共行政的现实问题。 当代美国著名公共行政学家罗森布鲁姆在公共行政学：管理、政治和法律的途径一书中提出了一种多元行政观的思想，认为应当从管理、政治和法律等多元认识视角和研究途径来认识和探究公共行政的本质。他所谓的管理途径包括传统管理途径和新公共管理途径，传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分的根底之上的，在实践中以官僚制为主要形态，而新公共管理途径强调管理的一般性，在实践中表现为大规模的市场化改革；公共行政研究的政治途径视公共行政为一种政治过程，其核心价值观是代表性、回应性、责任等；公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用和施行法律的活动，其核心价值是程序性正当法律程序。罗森布鲁姆还提出，目前公共行政的迫切任务在于对政治、管理和法律这三种不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。 2. 多元途径之间应有共同底线 毫无疑问，为谁做事和怎样做事都很重要，二者缺一不可。然而，遗憾的是，在公共行政学100多年的历史开展历程中，有时，人们往往倾向于从单一的视角看待公共行政，进而只是从单一的研究途径认识公共行政，他们要么过于强调管理效率而无视宪政公平，要么只是关注公正而无视公共行政的效率价值。在强调自身观点的同时，却又忍不住要去批判对方的观点，双方缺乏必要的沟通，才会出现上述歪曲概念的现象发生，以至于新公共效劳理论在对新公共管理理论进行字面批判的同时，实质上却是在重复表达与新公共管理理论相同的观点。 实际上，二者应该是可以沟通的。强调效率的奥斯本从来没有反对为公民效劳，强调以公民为中心的登哈特也不能容忍效率低下。也就是说，尽管二者在管理至上和宪政至上之间各有侧重，却都不能无视公民和容忍低效，这是他们的共识和底线。 3. 管理主义和宪政主义之间需相机抉择 纵观这一百多年的开展历程，可以发现公共行政改革的钟摆一直在管理主义和宪政主义两者之间摆动，这在美国表现的尤为突出。 20世纪50至70年代，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派就对“效率至上〞的观念进行了反思和批判，认为公共行政最重要的目的在于促进人类幸福，其核心价值在于促进社会公平。“新公共行政〞的出现说明历史的钟摆摆向了宪政主义，这一时期“福利主义〞国家在西方的盛行就是有力的证明。20世纪70年代末，新公共管理运动在西方国家兴起，新公共管理运动的出现说明了公共行政在管理主义与宪政主义之间的钟摆，由于将经济规那么引入政治领域而再次摆向了管理主义。以美国学者登哈特为代表的新公共效劳理论，其核心理念与宪政主义主张的公平、代表与正义等民主价值不谋而合，实际上是对宪政主义公共行政的回归与张扬，这可能预示着公共行政改革的钟摆又一次从管理主义摆向了宪政主义。 公共行政在管理主义和宪政主义之间的钟摆不是毫无根据的，而是根据现实的需要进行相机抉择的。当效率主义过度，严重损害宪政公平时，历史的钟摆那么会从管理主义摆向了宪政主义；当宪政主义过度，严重损害管理效率时，历史的钟摆那么会从宪政主义摆向了管理主义。不管怎样，高效地为公民效劳，是管理主义和宪政主义的共同底线，也是历史钟摆摆动的原那么。 近年来，我国明确提出了建设效劳型政府的目标。效劳型政府建设是个摸索过程，我们只有在进行历史的分析和横向的比较才能了解它的本质特征，才能在已有的改革成果的根底上前进，真正实现效率、效能、效果、公平和公共利益等价值的协调。[5] 参考文献： ［1］ 美·戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府［M］.上海：上海译文出版社，1996：12. ［2］ 朱米均.西方新公共管理理论述评［J］.党政干部学刊，2022(8). ［3］ 美·珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特.新公共效劳：效劳而不是掌舵［M］.北京，中国人民大学出版社2004：40~41. ［4］ OECD.Public Management Developments［M］.Paris：OECD，1990：11. ［5］ B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2002. ［编辑：华 阅］