2023年走新型城镇化与新农村建设的复合型之路.docx

走新型城镇化与新农村建设的复合型之路 田雄李永乐 自20世纪30年代费孝通先生的“农村城镇化〞思想萌芽近八十年以来，中国仍在探寻符合中国农村实际的开展道路。从城市化、新农村建设再到新型城镇化，不同的战略举措对人口庞大的中国举足轻重，这不仅关乎能否在2023年全面建成小康社会，更关乎亿万普通百姓的福祉。为此，当前很有必要对城市化、新农村和城镇化三种政策实践现状重新审视，进而寻求更加符合中国实际的开展道路。笔者在相关分析的根底上，认为走新型城镇化与新农村建设的“两新〞战略并行的复合型道路是符合当前的根本国情。 一、警惕“城市化陷阱〞 目前，城市规模扩张是一些地方追求gdp增长的主导思想。第一次工业革命以后，城市化成了衡量一个国家现代化程度的重要标志，但城市化水平并非越高越好，必须符合国情。改革开放三十多年来，我国的城镇化水平大幅上升，由1978年的18%提高到2023年52.6%（城市化率和城镇化率在数据统计时往往模糊不清，没有明显区分）。然而，城镇化不是钢筋水泥的堆砌，核心是人的城镇化，但按照户籍人口计算我国城镇化率仅在35%左右，我国的城市化总体质量并不高，主要表现为： 一是城市化gdp政绩取向强劲。城市化gdp是把城市面积扩张作为经济增长的主要载体。长期以来一些地方把推进城镇化简单地等同于城市化，过分注重土地城市化而无视了人口城市化。当前，在近7亿城镇人口中，有近一半的人不是真正的城市市民，中国的城市化成为了“半城镇化〞或“伪城镇化〞。在2.6亿人口的农民工中，绝大局部也是“半城市化〞，在城市并没有稳定的工作、住房和安稳的保障，在年老体弱或病残之后不得不选择返回农村，有些土地早先被征用或房屋被拆迁，甚至出现了无地可种或无家可归的现象。 二是土地资源浪费严重。在当前土地实际国有的制度下，地方政府主导的城市面积急剧扩张，造成大量的良田村庄被城市吞噬。据国家统计数据显示，2022年中国有360万个自然村，到202322年，自然村减少到270万个。十年里有90万个村子消失了，一天之内就有近300个自然村落消失。2023年初，仅国土资源部披露的全国闲置土地就有1497宗，面积达9772公顷，总市值达768亿元。这不仅导致大量的农田土地被侵占，而且对粮食平安产生严重威胁。同时，由于不法拆迁和暴力强拆，严重损害了社会和谐和老百姓的合法权益，并且对承载传统中国文化的许多古村落以及承载生态绿化的湖泊、池塘、河流致以消灭，造成了不可弥补的损害。 三是过度城市化威胁社会稳定。与中国经济开展程度相近的拉美地区，由于过度城市化并没有为涌入城市的农民提供足够的就业岗位、医疗条件和居住场所，导致拉美地区城市陷入了被贫民窟包围的城市。面对社会贫富的巨大差距，城市因为有着人口集聚程度高、信息传递快的特点，在各类风险来临时，城市易成为暴力场。社会底层也往往会利用各类事件，比方简单的豪车撞人、城管执法都可作为自己“泄愤〞的时机。城市扩张的主导思想易使更多的优势资源集聚于自身，却难以均衡分配给社会各阶层，使城乡之间和城市内部之间的差距越拉越大。对于人口庞大但人均资源短缺的中国来说，稍有不慎都可能成为社会矛盾的导火索。城市化率的提高要求城市的承载力相应提高，如果出现不均衡开展，拉美现象很有可能在中国重演。 二、发挥新型城镇化多重正功能 新型城镇化绕不开早期“小城镇〞建设的思想。三十年来，苏南地区从“村村点火，处处冒烟〞的乡镇工业逐步开展成以开发区为载体的外向型经济，走出了一条具有区域特色的城镇化开展之路。即早期乡镇工业化、产业化凝聚吸纳了大量的本地和外来人口，促进了县域经济社会开展较为均衡，市场经济体制较为健全，工业化实现了农民收入方式非农化，造就了县级财政收入大幅上升，形成了政府主导、市场主体协同推进的城镇化格局。不过，苏南乃至沿海兴旺地区在城镇化早期开展过程中也遇到了瓶颈：一是外来人口压力较大，原有的公共效劳、根底设施和资源环境等承载能力受到前所未有的挑战；二是土地保护压力较大，例如苏州全市土地开发强度已达28%，接近XX省规定的30%的极限水平；三是城乡之间仍然存在制度上的鸿沟，虽然东部沿海兴旺地区城乡社会保障体系已经逐步并轨，其它领域的公共效劳均等化水平也逐年提升，但诸如户籍、土地、金融和财政分配等制度在城乡之间的区隔亟待从本质上加以突破。经济较为兴旺的沿海区域在推进城镇化过程中尚面临上述难题，中西部地区将会面临更多困难。 党的十八大报告指出：“坚持走中国特色社会主义新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步开展〞。当前，把实施“新型城镇化〞作为全面建成小康社会的重要战略之一，其原因在于： 一是国内经济开展方式正在扭转。中国经济面临投资与出口后劲缺乏、内需缺乏等问题，投资、消费结构不尽合理已形成根本共识，寻找新的驱动，调整投资结构已经迫在眉睫。传统城镇化模式积累的问题和矛盾日益突出，城镇化转型刻不容缓。新型城镇化以此破解日益突出的经济结构不合理的深层次矛盾，进而扩大内需调结构，形成四两拨千斤的作用。 二是我国城市化水平与经济增长不协调。尽管当前我国城市化率已达52.6%，但存在结构失衡、资源粗放、效能低下等问题。我国长期城乡二元结构及其人口数量决定了实施城镇化而非城市化政策的可行性。城市化过程本应是城市的先进生产力、现代文明不断向农村传播与扩散，最终到达城乡共享的过程。这一“同化〞过程的本质是城乡差异缩小，城乡文明共享，而不是由城市的肆意扩张来“消灭〞农村。 第三，小城镇有机融合了城乡的利与弊。小城镇既有着城市文明和乡村文明的融合，又有利于工业化、农业现代化和信息化的协调开展，是连结城乡的桥梁，起着传播城市文明，诱导农村生产、生活方式改变的双重作用。 当然，尽管城镇化具有多重正功能，但也应看到“城镇化〞理论经验和承载功能的局限性。从区域开展程度来看，中国“城镇化〞实践及理论思想最早发轫于苏南地区。中西部地区推进新型城镇化的根底与该地区自然条件、人口密度、产业结构、经济开展水平及地方政府多年的制度积累不可同日而语。同时，从城市与农村各自承载功能来看，城镇是非农业劳动的生产生活空间，人与人之间的关系建构在现代商品经济的根底之上。然而，城镇的生产经营和产品消费不可能是孤立的封闭系统，还需要从外界输入根本原料，离开农村，城镇难以自给自足。 三、应继续完善和推进新农村建设政策 2023年2023月，党中央提出要按照“生产开展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主〞的要求，扎实推进社会主义新农村建设。“以工哺农，以城带乡〞，缩小城乡开展差距，化解城乡二元结构、统筹城乡一体化、促进社会公平开展成为科学开展观的重要实践。 早在2022年，国家就已开始加大对“三农〞的财政支出力度，总支出2237亿元，2023年达12286.6亿元。2022年，农村人均年纯收入2622元，2023年农民人均纯收入7917元，是2022年的2.6倍。2023年来，农村根底设施逐渐改善，经济开展稳步推进，教育公平扎实推进，根本医疗保险覆盖范围继续扩大，全民医保体系初步形成。新农村建设政策实施以来，农村开展取得了显著成绩。然而，从深层次看，城乡之间差距仍未根本好转，农村的推力和城市的拉力导致农村“空心化〞和家庭“空巢化〞现象普遍，新农村建设效果在短期内难以快速显现。当前，新农村建设政策推进中存在缺乏主要表现为： 一是促进农村开展资源过度分散。以农村水泥道路建设为例，截至202322年底，全国仍有1200个乡镇、12万个建制村不通沥青（水泥）路，其中90%集中在西部地区和遥远贫困地区。然而，中西部地区大多是地广人稀，山高沟深，如果要求每个建制村通水、通电、通路，投资本钱相当高，而且难以从根本上对农村开展起到有力支撑。各种惠农资金采取专项形式下方，如同毛毛雨洒向广阔农村地区，难以发挥规模效益。 二是农业根底性地位难以维护。农产品种植受自然因素影响较大，原产品深加工不够，农民获得附加值较低，单纯依赖农业种植难以获得较多收益，导致农民对农业生产经营致富信心不强，农民增收主要途径依赖于在城市的短期务工等非农收入。这对于农村的长远开展以及国家粮食平安产生了一定的不利影响。 三是农村生态环境不容乐观。相对于城市而言，农村经济条件较为落后，一些地方单纯为经济增长，在引进一些能耗高、污染强的企业时，无视了农村的生态效益和环境效益，严重危害了农民的身心健康和当地生态环境，农村并没有成为农民安居乐业和国家纵深开展的生活空间和战略空间。 四是农村基层民主自治无力。以“管理民主〞为指向的农村基层民主是新农村建设的最高要求。在当前农村与市场化、全球化紧密相连的背景下，建构以基层自治为核心的社会管理体制效果却并不理想。在土地流失、生态破坏等事件发生时，农村基层自治组织难以发挥维护自身权益、保护生态环境、提供公共效劳的重要作用。 根据人口变迁规律和当前城镇化现状，即使中国城市化率提高到60%，仍将有6亿人口长期生活在农村。农村不仅承载着平衡生态的功能，还传承着数千年的中华农耕文明。世界兴旺国家在城市建设中也不无视农业的重要地位。例如，在寸土寸金的日本东京，如今仍保存着一定数量的农田，发挥着教育市民、亲近自然、平衡生态的重要作用。对于人口庞大的中国来说，农村社会的蓄水池作用还可以防止人口过度涌向城市而导致的“城市化陷阱〞。 四、走新型城镇化与新农村建设良性互动之路 1970年代后，西方国家出现的“逆城市化〞现象证明，“严格控制大城市规模，合理开展中等城市和小城市〞，以大城市为引领，以中小城市为核心，走新型城镇化与新农村建设协调开展的复合型之路应是符合中国国情的。其中，无论是新农村建设还是新型城镇化，其根本目的应解决当前社会开展非均衡的问题，而不仅为刺激经济开展。正如温家宝总理在2023年政府工作报告中强调，村庄建设要注意保持乡村风貌，营造宜居环境，使城镇化和新农村建设良性互动。“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐开展〞是新型城镇化的内在要求和目的。在国家新型城镇化战略实施时需要因地制宜，宜农那么农，宜城那么城，防止“一哄而上〞的一刀切政策。 当前，在科学开展观思想指导下，中央推进中国经济社会开展更加注重平实稳健，更加注重开展质量。为此，结合中国实际，笔者认为，走新型城镇化与新农村建设协调开展的复合型之路取决于国家治理理念和管理体制的完善，需要顶层制度的设计理念的转变，具体应从这几点做起： 一是以国家长远规划和法治保障为根底。在地方领导惯有的政绩追求的动机下，国家至上而下需要做到从宏观，到中观再到微观层面的法治标准。新型城镇化和新农村建设必须按照既有的法治标准，结合本地情况如何保持和打造自身特色，防止无法治、无规划的“运动式〞做法。在这方面，英国、澳大利亚、日本等国家都有专门的法律标准，小城镇建设和农村建设取得了显著成效，值得我们深思和借鉴。 二是尊重市场在资源配置和产业布局中的根底性地位。应自觉对公权的边界进行标准，党委政府应发挥引导作用而不是主导作用，应发挥宏观调控作用而不是具体操作。同时，应优化我国行政层级结构，继续完善省管县体制，严格控制县改区，防止地级市因权力过大形成的囤积土地、征地造城、吞噬农村和城镇的盲目政绩追求。 三是改变以gdp论英雄的评价选拔干部的传统做法。中央应自上而下打破惟经济增长为中心的晋升标准，倡树绿色增长、效劳民生的政绩考核导向，形成以人民群众合法权益维护和提升人民生活水平为核心内容，以求真、务实、改革为根本原那么的选人用人机制。 四是践行公共效劳均等化理念。产业合理布局，实现城乡居民在就业、医疗、教