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2022-3-27 “下一步行动”：数字化赋能治理协同 政府数字化转型研究报告之二 北京大学政府管理学院 北京大学公共治理研究所 北京大学公共政策研究中心 2022年 3月 I I 目录目录 摘摘 要要 _ 1 一、一、引言引言 _ 3(一一)研究目的研究目的 _ 3(二二)研究定位研究定位 _ 4 二、二、数字政府：理想与挑战数字政府：理想与挑战 _ 7(一一)对对“数字政府数字政府”的定义的定义 _ 7(二二)当前数字政府建设中的协同困境当前数字政府建设中的协同困境 _ 10(三三)协同困境的主要原因协同困境的主要原因 _ 12 三、三、理解理解“协同协同”和协同的理论和协同的理论 _ 15(一一)公共管理视角下的协同理论公共管理视角下的协同理论 _ 15(二二)系统科学中的协同理论系统科学中的协同理论 _ 17(三三)对协同理论的扩展对协同理论的扩展：基于治理模式的划分：基于治理模式的划分_ 20 四、四、数字化何以赋能治理协同？数字化何以赋能治理协同？_ 26(一一)一个目标：基于数字化提升协同能力一个目标：基于数字化提升协同能力 _ 26(二二)两条路径：从两条路径：从“协同数字化协同数字化”到到“数字化协同数字化协同”_ 29(三三)三类场景：决策协同、管理协同、服务协同三类场景：决策协同、管理协同、服务协同 _ 30(四四)四种功能：空四种功能：空间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成 _ 32(五五)五大特征：开放、平行、敏捷、穿透与迭代五大特征：开放、平行、敏捷、穿透与迭代 _ 34 五、五、数字化赋能治理协同的创新实践数字化赋能治理协同的创新实践 _ 37(一一)统合模式：聚合碎片空间，构建统一指挥能力统合模式：聚合碎片空间，构建统一指挥能力 _ 37 1.“令行禁止、有呼必应”，用“数”指挥的决策协同 _ 37 2.全链条精准监测，跨部门多场景管理协同 _ 38 II II 3.大数据精准抗疫，全时空数据统合认证协同 _ 40(二二)开放模式：吸纳多元参与，提升社会治理能力开放模式：吸纳多元参与，提升社会治理能力 _ 41 1.赋能社区参与，促进基层共建共治协同 _ 41 2.助力“大国点名”，基础信息资源“生产”协同 _ 42 3.在线信息“众筹”，“救命文档”谱写应急协同 _ 44(三三)直连模式：实现无缝沟通，完善互动回应能力直连模式：实现无缝沟通，完善互动回应能力 _ 45 1.“微场景”中“微服务”，小平台发挥大作用 _ 45 2.“粤政易”里办“政”易，网络办公成新范式 _ 49(四四)联动模式：集成治理工具，增强全面服务能力联动模式：集成治理工具，增强全面服务能力 _ 50 1.“一网通办”通全网，实现整体型政务服务 _ 50 2.优化网格化治理，全面服务“最后一公里”_ 51 六、六、结论结论 _ 54(一一)全文总结全文总结 _ 54(二二)未来方向未来方向 _ 55 参考文献参考文献 _ 58 课题组成员课题组成员 _ 62 1 1 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 摘摘 要要 数字化如何赋能治理协同？本报告立足改革、能力和发展的多元视角，从理论和实践两个方面展开讨论。数字化转型是一个迭代地解决问题的过程。数字化并不必然带来治理协同方式的改变，但是可以为促进这种改变提供新的能力。数字政府秉持“以人民为中心”的核心理念，依托数字化的连接、赋能与协同，实现政府组织体系和运作模式的优化创新，以更充分地实现对市场、社会及政府自身数据价值的权威性分配。当前实践中的种种协同困境与问题成为数字政府治理效能难以有效释放的根源所在，导致数字政府难以应对主体多元化、诉求复杂化、场景多样化的治理挑战。基于系统科学和公共管理学理论，协同模式可以归纳为四个理想范型：行政式、市场式、网络式和“赛博格”模式。实际的协同场景是这些模式相互“嵌入”、程度不一的拼盘。理想的“赛博格”模式虽然仍是一种科幻，但是代表着数字化通过推动协同系统中“信息子系统”的重组升级，以不同方式和程度“嵌入”经济、政治、社会各类活动场景，成为“拼盘”中至关重要的部分，改变了协同效率的发生基础。四种理想范型并存也说明，不存在对协同的唯一判定标准，需要发挥不同模式的特点，规避各自的缺陷。数字化赋能治理协同的基本要素可归纳为目标、路径、场景、功能和特征五个方面。一是基于数字化提升协同能力的核心目标，数字化技术支持时空转化与聚合，为更深度的协同创造了基础条件。二是沿着协同数字化和数字化协同两条路径展开，前者是对既有场景的升级，后者是基于数字化实现创新，并从人和技术两个方向展开。三是数字化协同平台通过“数”“网”“群”，围绕提升决策能力、管理能力和服务能力三类场景展开。四是总体上表现出的四大基本功能，实现空间聚合、支持多元参与、打造无缝沟通和构建工具集成。五是数字化协同平台表现出开放、平行、敏捷、穿透和迭代五大基本特征。2 2 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 运用数字化促进协同创新对于地方治理改革具有重要意义。报告选择来自广东、上海、浙江、湖北、河南、陕西等地的典型案例，围绕党建、乡村振兴、社会治安、综合执法、疫情防控等治理场景，对数字化赋能治理协同的实践模式进行了进一步的总结。最后分别从战略、制度、方法和技术层面提出了未来发展的方向。3 3 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 一、一、引言引言(一一)研究研究目的目的 近年来，世界经济复苏缓慢、自然灾害频发、多重矛盾相互交织，尤其是随着网络空间的兴起，“物理-社会-信息”三元空间复杂性的重叠交叉，成为数字时代人类生存发展环境的基本特征。面对激烈变化的外部环境，无论个人、组织乃至国家都无法独自地应对复杂性跃升带来的挑战。协同发展成为在各个层次上“化简”复杂性的基本药方。同时，现代信息技术日新月异，为经济发展和社会进步创造了新空间，也为公共治理创新提供了新方案。世界各国纷纷通过数字政府建设，不断探索数字化时代的治理新模式，意图突破传统公共治理瓶颈并解决新型监管难题，为实现经济发展、社会进步和政治和谐创造更多公共价值。十八大以来，中国数字政府建设迎来全新发展阶段。习近平总书记明确指出：要运用大数据提升国家治理现代化水平。十九届四中全会、五中全会先后提出推进和加强数字政府建设，随后数字政府建设被明确写入国家“十四五”规划。地方政府也开始为本地区的数字政府制定专项规划，有些还列入本地区发展与改革的总体布局，比如广东省数字政府改革建设“十四五”规划、浙江省数字化改革总体方案等。为总结当前我国数字政府建设和发展的实践经验，本课题组在 2020 年发布了“政府数字化转型研究报告之一”平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化。1该报告系统论述了当前数字政府建设的“平台化”思维和方法：构建包括数据、工具和服务多个层次在内的数字政府能力平台，推动高效化、共享化、集约化、敏捷化的数字化转型，推进提升政务机构的政务服务能力和敏捷治理能力。目前平台化方法已经在不少地区和部门的数字政府建设中得以应用。在新一轮的调研中发现，协同协同正在成为正在成为当前数字政府建设的重点当前数字政府建设的重点和亮点和亮点。在数字政府在数字政府建设较为先进的地区或部门，运用数字化手段促进建设较为先进的地区或部门，运用数字化手段促进跨层级、跨地域、跨层级、跨地域、1 北京大学课题组.平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化J.电子政务,2020(07):2-30.4 4 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 跨系统、跨部门、跨业务跨系统、跨部门、跨业务协同协同的的工作工作正在如火如荼地展开正在如火如荼地展开，涌现出不少创新做，涌现出不少创新做法。法。这些地区和部门通过打造一体化的数字化平台，不仅为政务机构内部的协同提供了便利，而且也为政务机构和企业、社会组织、公众等其他主体共同推动公共治理，建立了无缝隙、敏捷化、安全性的信息通道，增强了多元主体沟通协作的能力。在在我国我国数字政府数字政府顶层规划中顶层规划中始终强调始终强调推进推进跨部门政务协同。跨部门政务协同。早在 2002 年，国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见中即指出要“促进业务协同、资源整合”“优先制定业务协同、信息共享和网络与信息安全的标准”。2019 年，国务院办公厅印发国家政务信息化项目建设管理办法强调“推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同”。2021 年发布的“十四五”国家信息化规划中提出，“十四五”时期要“打造协同高效的数字政府服务体系”“推动条块政务业务协同”“深化推进一网通办 跨省通办一网统管，畅通参与政策制定的渠道”。为此，本报告将对数字政府建设的关注点转向“协同”。本报告本报告认为，对认为，对于协同的于协同的数字化数字化支持，将成为支持，将成为数字政府数字政府建设的建设的下一步行动方向下一步行动方向。回望四十多年来的发展历程，中国数字政府建设始终是技术实现和理论发展两方面不断交织前行的迭代升级过程：一方面紧跟科技潮流，不断采用最新技术创新政务治理手段；另一方面坚持对公共部门自身职能体制转型优化的基本方向。2课题组调研了当前地方政务机构在数字化促进治理协同方面的最佳实践和典型做法，以数字化赋能治理协同的技术方案为主线，收集了大量一手和二手资料，进而应用典型案例研究方法，总结了地方政府在数字化赋能协同方面的创新和实践经验，提炼其中的基本模式和主要特征，为今后一段时期各地各级政府提高数字化协同建设效率提供参考。(二二)研究研究定位定位 为界定研究范围，须先阐明本研究报告的三个基本定位。2 黄璜.数字政府:政策、特征与概念J.治理研究,2020,36(03):6-15+2.5 5 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 第一，第一，公共公共定位定位。本报告聚焦我国在公共事务治理中的协同活动。这些协同活动，既可能发生在政务机构内部的人员、业务、机构之间，也可能发生在政务机构与诸如企业、社会团体等非政务机构以及公众之间，还可能发生在这些非政务机构和（或）公众相互之间，其共同特征都是围绕特定的公共事务治理而展开。其中正式的政务机构仍然是公共事务协同的核心，其他参与者也是公共事务协同的重要力量。需要说明的是，参与协同的行动者涉及个人和组织，为此本报告在不需要特指的地方将统一使用“协同主体”。第二，第二，能力能力定位定位。虽然许多关于数字政府的理想观点，将数字化转型与治理本身的变革等同起来，即将数字政府视为一种未来的政府形态，但是就实践而言，数字化转数字化转型是一个迭代地解决实际问题的过程型是一个迭代地解决实际问题的过程。虽然这个过程或许将最终导向理想状态，但是正如课题组之前所指出的平台不是数字政府本身而是基于数字化技术推动“善治”的一种能力，本次报告同样在能力的视角上理解数字化与治理协同的关系。换言之，数字化并不必然带来治理协同方式的改变，数字化并不必然带来治理协同方式的改变，但是可以但是可以为促进这种方式的改变提供新的能力。为促进这种方式的改变提供新的能力。第三，第三，实践实践定位定位。本研究的目的主要是全面刻画数字化如何促进协同治理的实践特征和方法。为此，课题组调研和研究的关注点包括五个方面。一是协同的一是协同的广度广度，即基于开放网络建立的协同范围。二是协同二是协同的的深度深度，即基于智能手段深化的协同内容。三是协同的三是协同的厚度厚度，即基于大规模数据积累的协同资源。四是协同的四是协同的速度速度，即基于计算能力带来的协同效率。五五是协同的是协同的温度温度，即基于数字协同平台，助力构建共建共治共享的社会治理格局，为及时回应和切实解决人民群众关切关注的民生问题提供能力支撑。除本章外，本报告其他五个部分内容组织如下。第二章主要围绕数字政府的基本界定以及协同面临的困境和原因展开。第三章从公共管理学和系统科学出发梳理与协同相关的理论并开发了一个新的分类框架。第四章聚焦数字化赋能治理协同的方法，归纳出核心目标、发展路径、典型场景、系统功能和关键 6 6