2023年WTO“特殊与差别待遇”适用之争及中国应对策略.docx

天道酬勤 WTO“特殊与差异待遇〞适用之争及中国应对策略 井桂珍 摘 要：自从特朗普执政以来，对WTO多边贸易体制表达了强烈不满，要求中国、南非、印度、巴西等局部停止适用“特殊与差异待遇〞规那么。特殊与差异待遇规那么是广阔开展中国家经过长期的斗争和谈判中得来的，是维系开展中国家融入国际贸易体系的重要手段。对于中国而言，特殊与差异待遇具有现实意义，对局部产业有保护作用，也可以对中国参与贸易谈判提供支撑。因此对中国而言，应该坚持底线原那么，继续加大国内经济体制改革，做好中长期停止适用的准备。 关键词：WTO;特殊与差异待遇;适用;争议;改革 自从美国总统特朗普上台以来，大力推行贸易保护主义和单边主义政策，对以WTO为主导的全球多边贸易体系极为不满，其中“特殊与差异待遇〞规那么被美国政府视为是阻碍“公平贸易〞的绊脚石，在多个场合要求已经获得高度开展的局部开展中国家“毕业〞，不再享受这一待遇。美国对“特殊与差异待遇〞适用的表态得到了欧盟的支持，但遭到了开展中国家的一致反对。美国之所以要求终止开展中国家享受特别与差异待遇，与其贸易保护主义政策是密切相关的。中国是WTO多边贸易体制的受益者，在过去18年来得益于此，因此特别与差异待遇对于中国而言具有重要意义，中国应该就美国的要求提出自己应对之策。 一、“特殊与差异待遇〞规那么的演变 GATT/WTO中的“特殊与差异待遇〞规那么是WTO各类协议中旨在推动开展中国家经济开展及保护其贸易权力的条款。这些条款赋予了开展中成员在全球贸易体系中某些额外或豁免权利，要求兴旺国家在贸易中给予开展中国家优惠的义务。“特殊与差异待遇〞规那么因包含在不同的WTO条约中，在不同的时期有不同的内容，对不同的国家也有不同的内容。按照WTO2023年最新公布的“特殊与差异待遇〞规那么的内容，开展中国家在多边贸易中享有155条优惠待遇，主要分为六个方面：第一，能够增加开展中国家贸易时机的规定;第二，能够维护开展中国家在多边贸易体系中获得相关权益的规定;第三，关于承诺、行动及贸易政策灵活安排的规定;第四，过渡期及敏感领域特殊保护的规定;第五，享有技术性援助权利的条款;第六，最不兴旺国家获得特殊贸易优惠的条款。长期以来，GATT/WTO未对开展中国家的标准进行界定，而是由各个成员在参加WTO的时候进行自我声明，确定是否以开展中国家的成员参加。当前WTO164个成员国当中，超过66%的国家自我声明是开展中国家，这就导致了特殊及差异待遇在适用中产生很大的争议。 二次大战结束后，美国主导了全球多边贸易体系的建立及缔约，最惠国待遇是GATT缔约时的核心原那么，给予某些国家以特殊权利或待遇并不在缔约设计者的考量范围之内，而是开展中国家在长期的多边贸易实践中争取而来的。美国在1946年提交给GATT筹委会的缔约草案中，并未考虑到开展中国家在全球贸易体系中的不利地位，引起了广阔开展中国家的不满。1947年在日内瓦缔约大会上，开展中国家提出要根据自身的工业开展情况，无需经过GATT的批准来实施开展保护，主要是进口数量限制。开展中国家的这个提案遭到了美国的反对，最终经过妥协，美国允许局部开展中国家在进口工业品大幅度增加的情况下，可以采取进口限制措施，但实施该措施的时候，需要获得其他缔约方的同意。只有当开展中国家在出现贸易逆差的时候，进口限制措施无需经过其他缔约方的同意。另外，作为对价，兴旺国家也保存进口限制措施的使用权。这种对价规定大大削弱了进口限制条款对于开展中国家的现实价值。但该提案依然具有历史意义，即开展中国家可以通过自身的努力使其在国际贸易处于劣势的情况下获得相应的地位成认及关注。 进入1950年代中期之后，开展中国家出口的初级品价格波动较大且开展中国家并无定价权，导致了开展中国家国际贸易条件急剧恶化，亟待建立新的国际贸易规那么。1964年在日内瓦召开的联合国首届贸易及开展会议上，77个开展中国家联合起来发表了77国宣言。在宣言中要求兴旺国家接受开展中国家提出的“非互惠性质的普惠制〞要求，即兴旺国家应该给予开展中国家以优惠待遇，但开展中国家可以不给予兴旺国家优惠待遇。实际上，这种单方普惠制是对最惠国待遇的一种颠覆。在开展中国家的集体施压下，1964年GATT专门就“贸易与开展〞章节召开的缔约会议上，成认了开展中国家这一权利要求。在1968年联合国第二届贸发会议上，兴旺國家接受了开展中国家提出的非互惠性质的普惠待遇，并同意在自愿原那么给予开展中成员限时关税单方优惠。1971年GATT贸易部长会议上，认定非互惠性质的普惠制并不违背最惠国待遇原那么。1979年GATT东京回合谈判会议上，GATT缔约方一致同意给予非互惠性质普惠制以永久豁免权，兴旺国家承诺将会在关税优惠之外给予开展中成员更多的单方优惠。 经过开展中国家长期斗争争取来的非互惠性质的普惠制是GATT时代特殊及差异待遇的核心内容。WTO成立后，继承了GATT关于特殊及差异待遇的全部内容。不仅如此，还在新缔结的条约中扩大了这一规那么的内容及条款，但减少了具有实际价值的优惠措施。在乌拉圭回合谈判中，基于开展中国家的要求，在效劳贸易、知识产权、争端解决等协议中增加了“特殊与差异待遇〞的内容。但在实施过程中，基于市场准入为前提的特殊及差异待遇条款在执行中大打折扣，而WTO对其实施没有执行相关的监督及审议，导致很多条款流于形式。 二、美国要求对局部开展中国家终止适用“特殊与差异待遇〞的做法 〔一〕在WTO会议及贸易政策报告中要求终止适用 2023年12月，在WTO贸易部长会议上，美国贸易代表莱特希泽提出，中国、巴西、印度三国不能再享受特殊及差异待遇，要求对这三国终止适用特殊及差异待遇规那么。2023年7月在WTO总理事会议上，美国再次指出，中国从WTO多边贸易体系中广获收益，虽然贫困问题还没有完全解决，但中国继续认为自己是一个开展中国家并适用特殊及差异待遇是不合时宜的。同时美国在贸易政策报告中也就这一问题继续论述。2023年3月，美国贸易代表办公室公布了2023年总统贸易政策议程及2023年贸易报告中指出，WTO的特殊与差异待遇规那么严重侵害了美国公平贸易权益，WTO至今并没有对开展中国家进行明确的分类与界定，这就使得任何国家均可以通过自我声明的方式来宣称自己是开展中国家，从而在特殊与差异待遇规那么中获益。并特别指出，中国、南非、印度、巴西这些快速开展的国家享受了和欠兴旺国家一样的待遇及制度安排，使得新的义务及承诺实施变得困难。 〔二〕通过提交专门议案要求终止适用 2023年2月，美国政府向WTO秘书处提交了一份名为一个无差异的WTO：自我声明导致多边贸易体系边缘化的提案。该提案指出，局部G20、经合组织成员国以及某些高度开展的开展中国家通过自我声明来享受特殊及差异待遇，与该规那么旨在帮助不兴旺国家融入全球贸易体系的初衷相悖。2023年3月，美国贸易代表办公室又向WTO理事会提交了一份名为总理事会决定草案：加强WTO协商功能的立场，要求立即取消四类国家享受的特殊及差异待遇：一是经合组织成员国及即将参加该组织的国家;二是20国集团成员国;三是按照世界银行的人均GDP标准已经迈入了中等收入的国家;四是在全球贸易总额中占比5%及其以上的国家。2023年3月，美国公布了2023年总统贸易政策议程及2023年贸易报告，进一步指出，特殊及差异待遇是WTO改革的四大核心内容之一，必须要加速推进这一动议的谈判，重新制定特殊及差异待遇规那么的内容。并着重强调，中国、巴西、印度、南非等四国不能继续以开展中国家身份享有这一待遇。为此，美国详细列举了过去20年来这四国经济社会开展、对外贸易、扶贫等方面的数据，如果这几国继续通过自我声明的方式来强调自身的开展中国家身份，就会导致WTO多边谈判机制陷入瘫痪，并要为此负责。 基于美国提出的局部国家“毕业〞的要求，各方表达了自己的立场。欧盟在2023年9月发布的WTO改革方案中表达了对美国态度的支持，认为当务之急是必须重新界定开展中国家的定义，并按照此定义进行严格分类，鼓励局部高度开展的开展中国家逐步退出适用这一待遇。欧盟虽然认为局部国家不再适用特殊与差异待遇，但同意设置一个过渡期。WTO中的开展中成员对美国提案及欧盟的态度强烈反对。中国、印度、南非等国家在2023年4月18日共同向WTO理事会提交了开展中国家的特殊及差异待遇对于促进开展及包容的意义的报告，在该报告中通过系列的数据列举了开展中国家和兴旺国家之间的巨大差距，开展中国家通过自我声明的方式认定适用特殊与差异待遇具有历史合法性。并认为，阻碍全球多边贸易体制发挥作用的不是特殊及差异待遇规那么，而是欧美不断推行的贸易保护主义和单边主义，这也是导致多哈回合谈判停滞不前的根本原因。 〔三〕美国政府单边行动要求终止适用 2023年7月27日，特朗普签署了改革WTO开展中国家地位的备忘录〔以下简称备忘录〕，要求美国贸易代表办公室要采取一些可能的手段来改变WTO的“不公平〞，防止开展中国家在没有经济及贸易指标佐证的情况下通过自我声明来要求使用特殊及差异待遇，并要求60天内汇报进展。如果在90天内依然没有取得实质进展，美国将单方面不再成认WTO体系下局部开展中国家的地位，并不支持这些国家参加经合组织。美国的备忘录将矛头首先指向了文莱等石油富国，认为这些国家人均GDP远超兴旺国家水平，接着又将矛头指向中国，但与判定文莱等小型国家的指标不同，指责中国经济总量已经跃居全球第二，还依然声称自己是开展中国家。美国认为必须改变类似于中国这样的国家还继续适用特殊及差异待遇，否那么将会对美国带来全球性挑战。 三、“特殊及差异待遇〞规那么对中国的意义 中国作为全球最大的开展中国家，特殊及差异待遇对于中国的现实意义是不言而喻的。GATT/WTO各类协议中这一规那么的条款多达155条，中国能够真正享受只有107条，其中在2001年参加WTO的时候，在欧美国家的压力下放弃了45条，还有3条对中国不适用，真正有意义的条款只有大约50条。 〔一〕技术援助作用 尽管中国能够享受其中的107条，但真正有意义的条款只有50条。如果中国继续放弃这50条，那么中国当下做出的让步远超了参加WTO时的让步。在对中国适用的50个条款中，有22条是关于技术援助方面的规定。技术援助条款对开展中国家意义重大，技术援助条款實际上就是能力援助。开展中国家在全球贸易体系中的最大缺失就是能力缺乏。如果中国继续放弃这些条款，那么就无法获得兴旺国家的技术援助来促进贸易开展，并且还需要帮助其他开展中国家来提升能力建设，这显然超出了中国的承受能力。 〔二〕产业保护及谈判支撑作用 具体而言：第一，局部条款对中国产业开展提供了重要的保护。最典型的就是效劳贸易总协定中关于禁止政府补贴行为，但该条对通过自我声明是开展中国家的成员并不适用。由此我国政府对效劳业提供补贴并不违背WTO规那么，这对我国效劳业开展及效劳贸易保护作用明显。第二，局部条款能够对中国参与多边或双边贸易谈判提供战略支撑。如GATT1994年第36条第8款的规定，在削减或取消对开展中国家关税及其他贸易壁垒谈判中，兴旺国家不能期望能够获得对等的承诺。由此看，开展中国家和兴旺国家在关税减让及其他贸易壁垒谈判中，不需要做出对等承诺。美国要求中国必须采取对等贸易，实际上就是违背了这一条款的内容。第三，局部条款对维护中国在WTO中的合法权利提供了支持。最典型就是在贸易争端解决中的特殊待遇，如果争端发生在中国与兴旺国家之间，中国可以自行选定一名来自于开展中国家的法官担任专家组成员。另外开展中国家还享有磋商期延长、获得WTO秘书处提供法律援助等权利。 〔三〕权利延续作用 WTO作为全球多边贸易体系，以后会继续推行各类新协定谈判，这些新协定中同样会设有特殊及差异待遇的条款，这些条款对中国同样具有重要价值。比方，目前正在推进的数字贸易谈判，美国主张数据自由流动、放宽数字平安限制等。中国近些年跨境电子商务取得了巨大成就，在跨境电商贸易等方面优势明显，但并不主张数据自由流动。如果以开展中