2023年全面推行村级组织负责人“一肩挑”的现实逻辑与实践进路.docx

全面推行村级组织负责人“一肩挑〞的现实逻辑与实践进路 李绍华 （）“一肩挑〞经历了初步尝试、倡导实施到全面推行三个阶段。之所以要全面推行“一肩挑〞是基于三个现实逻辑：一是消除村“两委〞矛盾、提升治理绩效;二是坚持和加强党对农村工作全面领导;三是推动实现乡村治理体系和治理能力现代化。全面推行“一肩挑〞在取得一定成效的根底上，有三个问题值得重点关注：法定程序与相关法律法规存在不一致，需要更为精巧的程序设计和细致的思想工作，使“一肩挑〞挑得合规;权力制约有弱化的风险，需要进一步完善“一肩挑〞的权力运行机制，使“一肩挑〞挑得有序;人财物与责权利不对等，需要推动资源下沉、村庄减负、社会治理共同体建设，使“一肩挑〞挑得有度。 （关键词）党的领导;基层治理;“一肩挑〞;农村党组织;村民委员会 （中图分类号）D638 （文献标识码）A （文章编号）2095-8048-（2022）06-0107-11 新中国成立后，乡村治理经历了从人民公社政社合一到改革开放乡政村治模式转变，治理主体也经历从一元权力主体向二元权力主体的转变。乡村治理中的二元权力主体造成了实践中村“两委〞相互扯皮、治理本钱上升、治理绩效偏低等问题，而村级党组织领导弱化、虚化、边缘化那么造成党的领导核心作用难以发挥的问题。十八大以来，随着乡村振兴作为中央的一项顶层设计和战略规划的逐步实施，乡政村治模式逐步转向自治、德治、法治“三治〞模式，亟需村党组织发挥领导和引领作用，整合乡村资源、提升治理能力、效劳乡村振兴，这对乡村治理结构、机制的变迁提出了新的要求。全面推动村级组织负责人“一肩挑〞的实践与政策认可正是在这样的背景下逐步开展形成的。 一、“一肩挑〞的开展历程 遵循中国制度建构从“摸着石头过河〞到“顶层设计〞的逻辑，“一肩挑〞的实践与政策开展历程，也经历了从基层初步尝试到倡导实施，再到全面推行的开展历程。 （一）“一肩挑〞的初步尝试 在1988年村民委员会组织法试行后，村级组织负责人“一肩挑〞的實践就在局部地方小范围开展。湖北省谷城县冷集镇在1988年底开始推行“一肩挑〞尝试，其早期实践范围有明确限制，先从千人以下的小村开始，待取得明显成效后，再在全镇范围推开。（1）1990年12月13日，中共中央发布关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知（中共中央（1990）19号文件），要求“把村党支部进一步建设成为坚强的、充满活力的领导核心〞，合作经济组织的管理人员，“可与党支部、村民委员会干部交叉任职〞。19号文件尽管没有明确要求村组织负责人“一肩挑〞，但这一表述在实践中那么容易被理解为三者管理人员均可交叉任职。由此也不难理解“一肩挑〞能陆续在山东、广东、海南、浙江等省得到一定范围和一定程度推广实施。 从村民委员会组织法试行到正式实施及农村基层组织工作条例公布实施的十余年时间，“一肩挑〞的实践尝试主要是为了解决党政职责不清而造成的村“两委〞矛盾、干部职数多而导致的群众负担较重等问题，但“一肩挑〞的尝试也引起了理论上的争论。有学者认为“一肩挑〞的做法混淆了村“两委〞职责、性质，书记包揽了村务，不利于监督，书记一身二任，相反造成“两委〞矛盾更深等问题。（2）而相反观点那么认为“一肩挑〞加强了党的领导，提高了村委会地位;消除了分歧，维护了团结稳定;提高了办事效率，促进了社会经济开展;减少了干部职数，减轻了农民负担;转变了党员干部作风，加快了民主政治建设步伐等。（3）有学者那么提出了解决方法，认为“一肩挑〞不宜硬性推广，“只有在标准地解决了村级党组织和村民委员会之间的关系，明确划分二者之间的职能权限，使二者之间的关系标准化、制度化之后，才可以在条件允许的地方逐步考虑‘一肩挑的做法〞。（4）“村党组织书记可以兼任村委会主任，但必须是经过法律制度规定的民主选举才能中选。〞（5） （二）“一肩挑〞的倡导实施 2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知（中办发（2002）14 号文件）的发布是“一肩挑〞倡导实施的标志。该文中有四点值得关注：一是“一肩挑〞是政策倡导，而非硬性要求或强制推动，说明中央在这一问题上的审慎态度和政策制定上先试后立的逻辑;二是“一肩挑〞的内涵并非局限于村“两委〞负责人或“一把手〞的“一肩挑〞，而是还包括村“两委〞委员的“一肩挑〞，党员与村民小组长、村民代表的“一肩挑〞，村委会中的党员与村支部委员“一肩挑〞;三是明确要求“一肩挑〞要依照“法定程序〞或“规定程序〞，其方式主要是“选举〞;四是提倡村“两委〞负责人“一肩挑〞所要走的程序是“拟推荐的党支部书记人选要先参加村委会选举，再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选〞，即“一肩挑〞负责人必须先获得村民认可才能获得党内认可，表达出中央对村民委员会组织法的尊重和对村民自治的尊崇。 14 号文发布后，全国“一肩挑〞有一个爆发式的增长，平均比例在2002年至2022年由20%多提升为30%多（6）。广东省提出了“两个 80%〞的要求：村支部书记与村委会主任“一肩挑〞比例到达 80%以上，村支部与村委成员“交叉任职〞比例到达 80%以上。（7）山东即墨市“一肩挑〞的比例由2001 年的26%上升到了2004年的82%再到2022年的87%。（8）但各地差异极大，比例高的到达了90%，比例低的只有 10% 及以下。对于各地差异极大的原因，唐鸣等学者在通过实证分析后发现，实行“一肩挑〞的比例上下既与农民收入水平的上下不相关，也与村 “两委〞选举次序不相关，而是与各地对待 “一肩挑〞的态度和推进 “一肩挑〞的力度有关。（9）之所以“一肩挑〞比例上下与各地对待“一肩挑〞的态度和推进“一肩挑〞的力度有关而与其他因素关系不大，主要是因为中央对“一肩挑〞的态度仍然保持在试点试验阶段。中央倡导性而非规定性的政策导向是各地执行“一肩挑〞政策差异大的根本原因。 之后的政策开展与地方实践也进一步证明了中央在“一肩挑〞问题上的审慎态度，至少在十九大召开前，中央有关“一肩挑〞的政策始终保持在倡导的基调上。其间还曾出现广东佛山南海区、浙江温州等地的政经别离改革。广东佛山南海区在2022年取消“一肩挑〞模式，让党组织、自治组织、经济组织等基层组织各司其职。之所以分开，主要是当地农村集体经济壮大所带来的，政经别离主要是将集体经济组织与村委会分开，各司其职，在坚持党的领导的前提下，农村各类组织相互支持、监督。（10） （三）“一肩挑〞的全面推动 “一肩挑〞的全面推动始于党的十九大。十九大召开后，中央陆续出台了与农村建设相关的一系列文件、政策，其中根本都涉及了村级组织负责人“一肩挑〞的议题。 2022年9月27日，中共中央、国务院印发乡村振兴战略规划（2022-2023年），文件要求：“坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人。〞在乡村振兴战略规划的主要指标中，将“村党组织书记兼任村委会主任的村占比〞的目标值设置为2022年到达35%，2023年到达50%。2022年10月28日实施的中国共产党支部工作条例（试行）要求：“符合条件的村、社区党支部书记可以通过法定程序担任村民委员会、居民委员会主任。〞2022年12月28日，中共中央印发中国共产党农村基层组织工作条例要求：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委班子成员应当交叉任职。村务监督委员会主任一般由党员担任，可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。〞 2022年1月3日，中共中央国务院关于坚持农业农村优先开展做好“三农〞工作的假设干意见要求：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村‘两委班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例。加强党支部对村级集体经济组织的领导。〞2022年4月15日，中共中央国务院关于建立健全城乡融合开展体制机制和政策体系的意见要求：“强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。〞 从上述由中央出台的文件、政策中关于“一肩挑〞的表述看，除中国共产党支部工作条例（试行）中用了“可以〞这一带有倡导性的语词外，其他文件无一例外都用了限定性甚至规定性的语词，如“大力推进〞“应当〞“全面推行〞等，说明中央对“一肩挑〞的态度开始明朗化，由十九大前的倡导转变为明确要求。 中央的政策转变成为地方全面推行“一肩挑〞的政策依据。2022年3月7日，四川省委省政府印发关于坚持农业农村优先开展推动实施乡村振兴战略落地落实的意见要求：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，依法推行村‘两委班子成员交叉任职。〞2022年12月6日召开的四川省十一届六次全会专题研究城乡基层治理制度，进一步强调“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任〞，为此，四川省委还提出了时限要求，“到下一輪村‘两委换届完成后总体实现‘一肩挑〞。而村“两委〞换届预计在2022年底或2023年初，也就是说，四川总体实现“一肩挑〞应该在2023年左右。 二、全面推行“一肩挑〞的现实逻辑 村级组织负责人“一肩挑〞从初步尝试到倡导实施再到全面推行，其早期在基层的实践显然是试图解决村党支部书记与村委会主任二元权力主体的矛盾而进行的基层自发性探索，之后的倡导实施阶段那么是中央基于先试后立的政策逻辑而形成的开放性探索。那么，“一肩挑〞为何又进入了第三阶段即全面推开阶段，其原因主要是三个方面：既有解决实际问题、消除“两委〞矛盾等意图，又有实现和加强党对农村工作全面领导的意图，还有推动实现乡村治理体系和治理能力现代化的目标。 （一）全面推行“一肩挑〞是消除村“两委〞矛盾，标准乡村权力运行的重要方式 乡村权力及其运行是乡村治理的核心，而乡村权力那么集中表达在村“两委〞的权力及其运行上。在中央正式倡导地方开展“一肩挑〞前的基层初步尝试阶段，局部地方之所以搞“一肩挑〞主要有两个原因：一是事实上存在的二元权力主体间难以协调问题，二是政策上没有就二元权力主体做明确的职责权限划分。 村民委员会组织法的设计初衷是为了解决一元化领导的弊端，开展基层民主，维护村民合法权益，但村“两委〞的矛盾在村民委员会组织法还在试行阶段就已经充分显现出来。湖北省委组织部曾对湖北111个村开展过调研，其中，村“两委〞关系紧张的占11.8%。由于关系紧张，两套班子，两套人马，各定各的调，各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力。另外，村“两委〞分设也并未能彻底解决一元化领导的问题，相当多的村仍然是支部书记一个人说了算。更有甚者，河南一个村的支部书记为了安排其亲戚当上村委会主任，使该职位空缺一年多时间。（11） 而之所以出现村“两委〞矛盾的无法调和，根本原因还在于村党组织和村民自治组织在性质和职责上难以调和。村党组织的权力来源是自上而下的，村民委员会的权力来源是自下而上的。村党组织代表和行使的是国家权力，村民委员会代表和行使的是村民自治权。村党组织书记是村内代表国家权力的“一把手〞，村委会主任是村内代表村民自治权的“一把手〞，都是“一把手〞，自然会出现争权的问题。村“两委〞的矛盾和冲突，实质上是国家权力与自治权的冲突。对于两种权力之间的矛盾和冲突，试图通过明确的权力和职责划分来解决在事实上很难做到。“无论是 村民委员会组织法还是 中国共产党农村基层组织工作条例都没有就村委会和支委会的具体职责权限做出明确划分并对村务工作运行机制做出具体的、可操作的规定。〞（12）为何如此？因为村庄是个小社会，又处在最基层，村级事务琐碎而复杂，无法进行清晰的事务划分。而与村级事务相对应的权力机构村党组织与村委会也无法进行明晰的权力和责任划分，村内大局部工作的开展都需要村党组织与村委会、村党组织书记与村委会主任一体协作才能完成。“在现行的体制下，无论是法律还是政策，都不可能划清村党