2023年山西太原市城市化进程中的城中村问题研究.doc

山西太原市城市化进程中的城中村问题研究 ：城中村现象是困扰我国城市化进程的特有问题。解决城中村问题，需要透过现象剖析本质，从其产生的历史根源入手，以辨证的视角全面看待其在城市化进程中所起到的消极和积极作用，抓住关键点，才能找到破解之法。太原市城中村改造通过重新解读城中村现象，转变观念，尊重城中村的客观存在，科学规划，引入城市协商管理理念，解构疏导，变城中村物质形态改造为社会形态改造，政策保障，架构系统化的城中村改造政策体系等方面进行了探讨，为我国城中村改造提供了借鉴的思路。 关键词：城中村；城市化；山西太原市 1.概述 1.1城中村的概念 所谓“城中村〞，是指在城市高速开展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大局部被征用，滞后于时代开展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄〞。 通常所说的“城中村〞，仅指在经济快速开展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一局部，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保存着农村模式的村落。 1.2城中村制约着城市化的健康开展 “城中村〞并不是我国城市化进程一路凯歌的“阳光〞写照，城中村被普遍认为是“问题村〞，受到全社会的普遍关注。“城中村〞现象是近些年来出现的一个棘手城市问题【1、2】。“城中村〞具有农村和城市的双重特征，成为城市化和社会和谐开展的一个障碍。它不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。随着城市进一步开展的需要，“城中村〞问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的头等大事之一。随着城市化的开展，这些“都市村庄〞已不能适应城市开展的需要，而逐渐凸显出许多社会问题。散播在我国各大、中、小城市周边城乡结合部的数量众多的“城中村〞，实际上绝大局部已处于繁华的闹市之中了，其人口数量、村落规模、土地面积、座落范围和经济条件等虽不尽相同，但普遍地都存在着一些较为严重和十分突出的共性问题。 “城中村〞 是城市化过程中形成的一种新的“城市病〞，严重影响了城市化的质量，对城市的持续开展和社会进步带来了严重影响。主要表现在以下几个方面【3】： 第一，城市二元管理体制的存在和行政、管理体制的混淆和散乱。“城中村〞是在繁华的都市内部，仍实行农村管理体制的行政村，这不免使村民在思想观念、生活方式、住房建设景观、管理模式和居住习惯等方面仍然保存着浓厚的传统农村色彩，使“城中村〞成为农村管理体制下的都市“小社会〞。 第二，规划滞后、管理落伍、建设混乱、市政建设和公共设施严重缺乏。“城中村〞的地区规划、建设和社会管理等问题长期处于混乱和低水平状态，不仅造成房屋布局杂乱无章、建筑密度较高、土地利用率和绿化率低下、环境卫生较差、生活和根底设施配套严重缺乏、各类管线杂乱不堪、道路狭窄、消防和救护通道堵塞等问题，而且还造成违法用地和违章建筑屡禁不止，出现了大量的“接吻楼〞、“握手楼〞和“贴面楼〞。这既破坏了城市景观，影响城市品质，也不利于城市功能的提升，甚至使人们的生命财产在特殊的灾难下受到严重的威胁。 第三，产业畸形，没有整体竞争力。城中村的经济一般以房屋出租为主，各种发廊、餐馆、药铺、杂货铺等充满了城中村的主要街道。村民单纯的依靠租金收入生活，故惰性不断滋生。如此下去，无论是村集体还是村民个体．其开展都很有局限性。“城中村〞集体经济和村民个人未来的开展方向不明，后劲缺乏，城市化的经济和规模效益受冲击。 第四，社会保障体系不完善。在城乡分割的二元政策体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，然而在城市化进程中，由于征地权的滥用(主要是没有严格区分公共利益和非公共利益)，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。 第五，精神文明建设疲软，村民思想道德观念陈旧落后，社会治安问题十分突出。由于“城中村〞村民和外来人口素质普遍不高，加上出租等手段获取收益比拟容易，“城中村〞村民普遍表现出游手好闲、不思进取的状态，并缺乏在文化和专业知识技能上进一步提高的能力。“城中村〞由于大量的外来人口居住和频繁的经济交往，加上城乡管理的混治，形成一些社会不安定因素。“黄、赌、毒〞的现象比拟严重，偷盗、打架甚至凶杀等刑事案件时有发生，经济纠纷接连不断，火灾等事故也是屡禁不止，这给“城中村〞社会治安带来很大压力。“城中村〞作为从事非正式经济、不稳定的低收入流动人口聚居区，与那些在正式经济中就业、享受各种福利的人群聚居的其他城市社区相比，犯罪率高在所难免。低收入使流动人口无力定居，“无恒产者无恒心〞，低廉的犯罪本钱等使其具有较高的犯罪倾向。 2.太原市城中村现状 根据相关调查，截止2023年底，太原市城市规划区范围内共有148个城中村，人口约为27万人，总占地面积约为25160hm2，其中农用地约为14620hm2，建设用地约为8410hm2，未利用地约为2130hm2。各大城中村各具特点，但共性特征表现为以下4 个方面。 2.1 数量多、分布广，对城市开展影响巨大 太原市区的城中村，从城市核心区到城市边缘均有分布，涉及户籍村民约73306户，占太原城市总户数(69.5万户)的1/10，如果加上城中村的暂住和流动人口，这一比重肯定会大大增加；涉及土地面积为251.6km2，占太原市区总用地面积(1460km2)的17.2%，可以说掌控着太原城郊可开发用地的绝大局部。与企业、机关、社区三大类城市细胞一样，城中村也是太原城市的一个重要组成单元，对城市人居环境改善、城市肌理重塑等方面可谓具有举足轻重的影响力。 2.2街道狭窄，建筑密度高，公用设施配套缺乏 太原市148个城中村的总建筑面积约为4868.5万平方米。城中村街道普遍保存着农业聚落时期的路网格局和道路形式，狭窄闭塞、通而不畅。村民宅基地大多仍采用院落式住宅形式，院落内建筑密度超高，最高者甚至到达90%以上。狭窄的道路、高强度的院落开发及开敞空间的相对缺失，使得城中村整体建筑密度普遍偏高。公共建筑配套除原有中小学、卫生所、村委大院等公益性设施之外，街巷里存在大量低档次的沿街式商业，公益性设施普遍缺乏。 2.3以住宅开发为主的违法用地、违法建设现象突出 城中村、城郊村利用其土地区位、土地价格等优势，将集体土地用于商品房开发的现象屡禁不止，小产权房、违法临建、违规加层等行为常常发生在城中村的土地上。 2.4旧村开发强度逐步提高，新村建设不断增加 为获取更大的房租收益或在未来拆迁改造中获得更大补偿收益，城中村现有住宅体量在不断加大，高度在不断增加。大多数村庄采用各种借口新建住房，但其旧房却只是局部撤除或根本不拆就全部用于出租，城中村原有问题并没有随新村建设而得以解决。 3.太原市城中村形成的根本原因 关于城中村的形成机制，正如张建明在1998 年提出的“焦点在土地，原因在规划管理，症结在体制〞。城中村问题的产生，归根结底源自于“城〞与“村〞协商机制的缺失，对城中村居民利益诉求“重堵轻疏〞，缺乏必要的尊重和交流体制。太原市城中村形成的体制原因与我国大多数城市一样，可以概括为以下3 个方面。 3.1土地管理制度不适应城市化进程要求 城市化进程中的城市建设是基于市场经济规律行事，在市场经济浪潮之下，城市规划区范围内的所有土地可以说均是城市开发的对象，并无差异可言。但从我国现行土地管理制度来看，城市所有土地归国家所有，而城中村土地的使用权归村落集体所有。产权差异化可以说无形地增加了城市建设统一开发管理的难度。产权差异和利益刺激使得村民在集体土地上建设逐利型私房成了一种自然而然的事情。 3.2城乡管理的“二元管治结构〞与城市建设的“一元开发结构〞不协调 在我国城市管理体制中，城市社区由作为基层政府派出机构的街道办事处和居民委员会来管理，管理的费用由城市政府负担，正所谓“食其俸，谋其事〞，使其可以很好地行使城市管理指令；而城中村社区由作为自治组织的“村民委员会〞管理，管理的一切费用均由村集体承当，“食其村俸、谋其村事〞，本位主义使然，个别行为与城市管治相悖，似乎无可厚非。 3.3集体经济管理制度的“村籍分配体制〞使得城中村“形散神聚〞，难以解构 土地制度和集体经济管理制度相联系的“村籍〞分配制度，使得村民保持村籍成为了其最直接的选择，因为只有拥有村籍才能享有村集体经济组织收益的收益权、分配权和监督权。相对于城中村集体的收益分红，“农改非〞所带来的城市低保、医疗、养老等福利保障显得并无太大诱惑力。所谓“法不责众〞，以“村籍〞凝聚而来的村集体组织在抗衡城市经济的市场压力和城市管理的行政压力面前显然具有更大的盘旋余地。 4.太原市城中村存在的价值 张京祥【4】等学者认为“城中村在支撑我国快速而‘粗放’的城市化过程中承当了重要的作用，具有非常现实的意义〞。笔者非常赞成这一观点，从太原城市开展实际来看，城中村起到的作用可以概括为以下3 个方面。 4.1降低了太原城市产业和人才的进入门槛 随着城市化进程的快速推进，大量的外来人口涌入城市就业，但因为城市商品房居住本钱较高，而廉租房数量少且难以获得购置资格，所以一般的外来人口只能选择城中村的住房【5】。有调查显示，我国城市外来人口年收入在5000元以下的占81.5%，其收入只能供其租住房租不到800元的房屋。在此背景下，大局部城市外来人口不得不选择租金较低、管理松弛、交通比拟方便的城中村居住。城中村起到了城市“廉租房〞的作用，有助于外来人口融入城市社会，在一定程度上满足住房需求，实现住房公平，维护社会的稳定。 从上述观点看，城中村以其廉价的房租和生活生产本钱等优势，可以说具有控制太原的营商本钱、降低产业和人才进入门槛的功用。 4.2丰富了太原多元化的城市生活方式 城市生活方式有以下8 个特点：①复杂的社会分工、社会分层和各种各样的职业结构，家庭的规模和功能缩小，社会化效劳程度高；②人际关系由血缘关系和地缘关系向业缘关系转化，以业缘关系为主，人际交往中有较强的匿名性；③社会流动性大，个人地位和角色变化快，社区构成要素的异质性强；④生活质量高，消费水平高，消费方式多样化；⑤闲暇时间多，个人社会化程度高，个性得到较为全面的开展；⑥生活节奏快，紧张压迫感强，文化生活丰富多彩；⑦现代民主意识、参政意识强；⑧信仰、道德标准等多样化。 “大分工、大流动、高消费、匿名性、个性化、快节奏、多样化〞等特征可以说贯穿了太原现代城市生活方式的全部内容。但从西方后工业化社会的开展历程和现状来看，现代城市生活方式仍存在诸多这样那样的弊端和问题。而城中村那种城乡交融的“低消费、地缘联系紧密、慢节奏、高可入性〞的生活方式使城市更加多元化的同时，恰好可以实现有益的补充，起到一种“阴阳互补〞的作用。 4.3促进了太原非正规就业环境的形成 非正规就业对于我国城市未来持续开展具有极为重要的战略意义，近三十年来非正规就业在我国的城市就业中发挥着越来越大的作用。而非正规经济大量开展是城中村经济产业的重要特征。例如，深圳市城中村内属于非正规经济的店铺数约为40万间，非正规就业人数超过200万人。太原市亦是如此。 城中村原住民经济可分为家庭经济和村集体经济两种，但均是以土地与物业收益为主，不可否认具有一定“寄生性〞；但城中村大量的外来人口那么多是自食其力，主要从事门槛、层次较低的非正规行业，这些行业对他们实现城市生存和开展具有不可替代的跳板或缓冲作用。 在国际金融危机的冲击下，包括太原在内的我国城市就业环境出现了结构性的滞涨，与经济快速增长相对应的是新增就业岗位严重缺乏，高失业危险已成为太原市政府急需面对的挑战。而且，我国外延粗放式的高速增长模式短期内是难以根本改变的，在相当程度上还需要依赖于高速城市化进程的支撑。作为“准入本钱〞最低的就业形式，非正规就业对于解决太原城市吸纳巨量农村剩余劳动力就业问题，具有难