2023年论村委会选举中的违法行政行为及其法律规制.docx

论村委会选举中的违法行政行为及其法律规制 兼谈农民选举权利保障与救济 内容提要。村民选举权利是宪法规定的村民自治权的一种，但在村委会选举中，村民的这一权利却常常受到行政机关及其工作人员违法行政行为的侵害。这种行为具有独特的法律特征和特定的产生原因。我国现行法律对违法行政行为侵害村民选举权利的法律规定极不完善，应尽快加以改进。 关键词：村委会选举村民选举权违法行政行为权利救济 依我国村委会组织法（以下简称村组法）和省级村委会选举法规，行政机关在村委会选举中享有一定的行政职权，但在村委会选举实践中，村民的选举权利却常常受到来自行政机关及其工作人员的侵害。因违法行政行为具有独特的特点，且在村委会选举中具有一定的普遍性和特别的危害性，而我国的相关法律规定又极不完善，故本文专题对此展开讨论，以探求其特点和产生原因及其法律规制与救济。 一、村委会选举中违法行政行为的性质、法律特征及其主要表现 村委会依法实行直接的民主选举，对于既缺乏直接民主传统又缺少民主训练的广阔村民和农村各级干部来说都是新鲜事物。由于受传统观念、思维方式和其它种种复杂因素的影响，行政机关及其工作人员在村委会选举中非法干预村委会选举事务、侵害村民选举权利的违法现象屡见不鲜，有些地方的选举违法行为甚至相当严重，由此引发了一些流血事件和较多的农民上访活动，不但影响到村民选举权的实现和行政机关的形象，而且对社会稳定造成一定影响。 村委会选举中侵害村民选举权利的违法行政行为是指组织、指导村委会选举的有关国家行政机关及其工作人员违反法律的规定，在行使行政职权和履行行政职责的过程中侵害村民选举权利的行为，包括行政作为和不作为两种方式。依村组法第四条的规定，乡镇人民政府与村委会的工作关系是指导，支持和帮助的关系，乡镇政府对村委会无直接领导权，村委会对乡镇政府负有协助工作的义务。依各省级村委会选举法规，有关行政机关对村委会选举有组织指导权，并有权受理选举工作的有关申诉、检举和控告等。如XX省村民委员会选举方法第七条规定村委会换届时，县乡两级政府都成立“村民委员会选举工作指导小组〞，其职责包括： （一）宣传贯彻有关村民委员会选举的法律，法规； （二）制定村民委员会选举工作方案，确定村民委员会选举工作的方案，确定选举日期； （三）培训选举工作人员： （四）指导村民选举委员会的推选工作； （五）指导村民委员会、村民小组长、村民代表的选举和推选工作； （六）受理选举工作的有关申诉、检举、控告； （七）总结交流选举工作经验； （八）承办选举工作的其它事项。这也就是说，法律法规赋予了有关行政机关在村委会选举中一定的行政职权，行政机关在村委会选举中必须依法行政，严格按照法律法规的规定，在法定的权限范围内行使职权，既不得超越权限、滥用职权，如指定村委会成员等，又不得消极不作为，不履行法律规定的职责，如不及时组织指导村委会的换届选举和处理选举中产生的纠纷等。 侵害村民选举权利的违法行政行为具有如下法律特征： 第一，行为主体是行政机关及其工作人员。由于我国尚无统一的村委会选举法，村组法的规定又过于原那么，而各省级选举法规的规定又有很大的不同，因此这里的行政机关究竟包括哪些机关无法确定，实践中须依各省的具体规定来认定。各省对组成村委会换届选举工作指导组织的行政机关的规定大致相同，一般分别由县、不设区的市、XX县区和乡、民族乡、镇人民政府及其有关单位组成换届选举指导小组，并由民政部门负责指导日常工作，但对负责处理村委会选举违法行为的具体机关的规定有很大的不同，如XX省在其村委会选举选举方法第四十三条规定：“村民认为选举违法的，有权向上级人民代表大会常务委员会或者人民政府及其有关部门举报，有关机关应当负责调查核实并在三十日内依法处理。〞而XX省那么在其村委会选举选举方法第六章即法律责任一章中规定乡级人大和人民政府、县级人大常委会和人民政府及其有关主管部门有权受理对选举违法行为的举报并进行调查处理。凡对村委会选举享有职权负有职责的国家机关都有可能成为侵害村民选举权利的主体，各级人大及其常委会也不排除在这个假设之外。但我们这里所讲的违法行政行为的主体虽然不统一、不确定，却并不包括各级人大及其常委会，因为他们虽属国家机关但并不属于国家行政机关而是国家权力机关。 第二，违法行政行为性质是行政机关及其工作人员行使职权或履行职责的行为。这是违法行政行为在法律属性上的特征。国家因管理的需要以村组法和省级选举法规赋予了特定行政主体在村委会选举中特定的行政职权和职责，这是一种国家的管理权力和责任，即所谓的“公共权力〞。任何行政行为都是行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。违法行政行为是违反法律规定的行为，但它也是行政行为，是行政主体在行使行政职权和履行行政职责的过程中作出的行为。村委会选举中的违法行政行为只能是行政机关及其工作人员行使行政职权或履行行政职责的行政行为，不能是其它行为。但如同特征 （一）一样，由于村组法对行政机关在村委会选举中的职权职责并无明确规定，统一的村委会选举法又未制定，且各省级选举法规对此规定差异较大，普遍都比较抽象和原那么，行政机关在村委会选举中究竟享有哪些职权负有哪些职责，有时是难以界定的，需要法律法规的进一步的完善。实践中只能结合各省现行规定和具体情况去认定。 第三，行为具有违法性，即行为主体在处理村委会选举的有关事项时违反法律法规的规定，侵害了村民的选举权利。现代法治的内在精神和依法治国的根本原那么要求行政机关依法行政，使行政行为符合合法性的原那么。侵害村民选举权利的行政行为违反了行政行为合法性原那么，具有违法性，因此构成违法行政行为。如前述，这种违法行为可以作为和不作为两种方式作出，同时既包括违反实体法的规定，又包括违反程序法的规定。 第四，行为主体主要承担行政责任。这种行为实质上是一种行政侵权行为，行为主体主要承担行政责任，但必要时也承担一定的刑事责任。 依村组法和各省级选举法规，村委会选举中侵害村民选举权利的违法行政行为主要包括如下行为：⑴、组织村委会换届选举违法，即有关行政主体不及时组织村委会换届选举，使村民无法及时进行村委会选举，导致村民的法定选举权利无法及时实现。这类违法行政（更多精彩文章来自“秘书不求人〞）行为主要包括违背定期换届选举的原那么，无正当理由提前突击选举、拖延选举或者以种种借口拒绝组织村委会换届选举。⑵、指导村委会选举工作违法，即有关行政主体在指导选举过程中成心曲解法律、躲避法律或直接违反法律，从而侵害了村民的直接选举权利。这类违法行政行为主要发生在村委会选举过程中，既有可能侵害村民的实体性选举权利，也有可能侵害村民的程序性选举权利，实践中以后者为多。如乡镇政府利用职权擅自指定、内定或随意取消、调整、变更村委会成员候选人，未经村民会议通过而直接指定、委派、撤换或罢免村委会成员，在选举过程中违法指定不合格人员或亲信担任村民选举委员会成员、计票员、唱票员等选举工作人员，指使亲信监督村民填票、投票，在计票、唱票时不公开进行而搞暗箱操作，伪造选票、虚报选举票数等等。⑶、确认选举结果违法，即有关行政主体对村委会选举结果的效力作出了违反法律法规的认定。如违法认定整体选举有效或无效、认定具体中选人中选有效或无效、对中选者不及时颁发甚或拒不颁发中选证书等。⑷、处理选举纠纷违法，指有权行政机关在处理村委会选举中产生的纠纷或争议时违反法律法规规定、侵害了村民选举权利。如对村民的检举、控告、申诉拒不受理或受理后不依法处理等。 二、村委会选举中违法行政行为的发生原因 造成行政权力侵害村民选举权利的原因纷繁复杂，主要有如下几种： 第一、村委会选举法律法规不完善。 虽然1998年11月公布实施的新的村组法对村委会选举作出了比试行法详细得多的规定，但这区区六个条款、五百余字的规定相对于在几亿农民中进行的复杂的选举来说，显然是过于原那么和抽象、无法满足村民委员会选举实践的需要，而且这些规定本身也存在很多法律漏洞，不够细致具体。目前，全国已有25个省级地方制定了村委会选举方法，6个省级地方制定了包括村委会选举标准的〈村组法〉实施方法，在这些选举方法和实施方法中均结合各地实际对村委会选举作出了规定。相对于村组法来说，这些省级法规的规定更为详尽具体、操作性也更强，在一定程度上满足了村委会选举的迫切需要。然而这些省级选举法规却有一些通病，即很多规定不合理、不标准，经受不住推敲，不符合现代法治精神对“良法〞的根本要求。如对处理选举争议和纠纷的规定，大局部省都规定了县、乡两级人大和人民政府以及民政部门和其它“有关部门〞都有权受理，外表看来很详尽很合理，但规定大家都可以受理的实施结果却往往是各部门之间职责不明确、分工不细致，最后相互推诿，导致大家都不管，或者不同的部门处理结果也不同，使人无法适从。法律法规的不完善和法律漏洞的大量存在，往往给乡镇政府在指导村委会选举中成心曲解法律提供了绝好的时机，导致大量侵害村民选举权利的选举纠纷和违法行为的出现。 第二、行政机关在村委会选举中的组织、宣传工作不到位，准备不充分。 我国实行村民自治和村委会选举的时间并不长，村委会直选对于缺乏民主传统和民主训练的中国农民来说，毕竟还是一个新鲜事物，大局部村民对村委会选举的了解和把握相当有限，很多村民既不知道自己享有那些法定权利、也不知道村委会选举应当如何进行，这样就给行政权力侵害村民选举权利提供了时机。从整体工作上看，不少地方的基层政府在组织村委会选举方面，无论是对选举的思想准备还是对选举的技术准备方面都严重缺乏，很多项选择举工作人员缺乏根本的选举知识，对选举的程序和规那么并不熟悉。而选举工作恰恰又包括十分纷繁复杂的程序、涉及到方方面面的大小工作。因此很难保证他们在选举中充分表达法律精神、尊重村民实体性和程序性选举权利，真正严格依法按程序办事。在这样的国情下，行政机关的组织和宣传工作就显得特别重要。行政机关如果组织不周全、准备不充分、宣传不深入，选举中就容易出乱子，行政主体就容易自觉不自觉的侵害村民选举权利。 第三、局部党政干部思想观念陈旧。 村委会选举实践说明，局部乡镇干部对村委会的性质和地位认识不清，依然习惯于方案经济时期形成的强迫命令、包揽一切的管理方式，习惯运用行政权力来管理乡村，对开展基层民主仍持疑心、抵抗态度，仍然把村委会当作乡镇政府的下属工作机构，担忧选举上来的村干部不听话、不好管、完不成各项国家任务，仍然按照个人意志干预村委会选举，指选、派选村委会干部，或者直接任免村干部，或者在处理其它选举事务时违反自己的法定职责和权限，不依法行政[1]（p223）。 第四、经济利益诱导。 追逐经济利益是村委会选举中违法行政行为增多的一个非常重要的原因。依照我国法律规定，农村土地归乡村集体所有，因此村委会往往掌握着土地等集体经济资源。由于现阶段村民自治中民主决策、民主管理、民主监督等机制并不完善，因此控制了村委会往往就意味着掌握或控制了这些资源。受经济利益的驱动，各种利益主体在选举中难免作出违反法律规定、侵害村民权利的行为。一些地方的乡镇干部与某些村干部或村民在经济上有着一致的利益，出于个人利益的需要而采用种种手段干预选举、力保他们中选，这就必然发生侵害村民选举权利的违法行政行为。 第五、对选举违法行为查处不力的负面效应。 这是村委会选举中违法行政行为屡禁不止的又一个重要原因。我国在进行村委会选举的制度设计时，严重忽略了有关村民选举权利救济制度的规定，相关法律制度极不健全。村民虽然享有选举权利，但这种权利不能够得到很好的保障，即使村民选举权利遭受侵害，村民也无法得到及时和有效的救济；违法行政行为主体虽然实施了侵害村民选