2023年查办私设小金库案件几点思考2.doc

查办私设“小金库〞案件几点思考 　 查办私设“小金库〞案件的几点思考 “小金库〞是指在单位财务以外另设账目的公款。“小金库〞一词的权威正式解释，源自国务院办公厅关于清理检查“小金库〞的意见〔国办发〔1995〕29号〕：“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库〞。 　近几年来，私设“小金库〞的问题在一些单位较为突出，屡禁不止，不仅造成了国家和单位收入的流失，而且诱发和滋生了各种腐败现象，败坏了党风和社会风气，人民群众反映强烈，必须坚决予以制止。由于“小金库〞属于帐外帐，具有发现难、查处难、涉及单位或单位内设机构或其负责人等方方面面的利益。 　一、“小金库〞的特点 　1、“小金库〞的普遍性。从近几年全国查办的案件中发现的“小金库〞，行政机关〔部门〕有，事业单位有，企业单位有，各类团体、临时机构也有。不少单位是“两本帐〞、“多本帐〞，有的在经营创收中收入不入帐或入“另册〞，脱离财务监督；有的截留挪用各种应上缴经费；有的把该收上来的经费留在下属单位〔部门〕作为“私房钱〞；有的编大方案、造假预算，编假合同，在预算执行过程中虚列支出，虚假冒领，把报回来的预算经费打入“小金库〞，化大公为小公，甚至化公为私等等。 　2、“小金库〞的分散性、多样性。有的单位〔部门〕为了小团体利益，将单位内部划小核算单位，通过多头开设银行帐户，把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金，分散核算，以多本帐作掩盖，借此逃避监督；有的是投李报桃，把经费以合法名义拨到所属单位，公私不分，“小金库〞成了小集体或某些个人的钱包。 　3、“小金库〞手段的隐蔽性。“小金库〞是帐外帐，有的只有单位〔部门〕领导或少数几个人知道，具有很大的隐蔽性、诡秘性特点。有的“小金库〞虽在一定范围内公开，但在财务手续上却留有后路，使上级在检查时不易抓住把柄，待某项专门检查结束后，这局部资金又成了单位〔部门〕名副其实的“小金库〞。 　4、化公为私非法使用是“小金库〞设立者的主要目的。首先，“小金库〞的设立者多为单位的领导和一些实权人物。“小金库〞的设立使他们化公为私、中饱私囊有了最便捷的“通道〞，实现了最直接的权钱转化。其次“小金库〞腐蚀了一些经不起金钱诱惑的有关部门和有关人员。“小金库〞的设立者借“跑项目〞、“要资金〞、“协调事情〞为名，大行请客送礼之实，除自己借机贪占外，还向有关部门行贿，这其中与个别有关部门、有关人员存在不给好处不办事是分不开的。上述种种支出没法从单位正式帐中支出，就“名正言顺〞地入到了单位的“小金库〞中。 　5、“小金库〞的数额呈逐年上升趋势。由于社会主义市场经济正处于不断完善阶段，体制尚不健全，法制还不完善，受社会经济环境的影响，经济生活中“小金库〞的问题越来越突出。有关统计资料说明，以往每年全国财务、税收、物价大检查查出的各类“小金库〞金额高达数十亿元，造成了国家财税的大量流失。“小金库〞也为犯罪行为大开了方便之门，严重干扰了正常的经济秩序，败坏了社会风气，危害十分严重。 　二、“小金库〞的形成形式。 　〔一〕中纪委、监察部、财政部、审计署关于在党政机关和事业单位开展“小金库〞专项治理工作的实施方法〔中纪发[2023]7号〕中列举了“小金库〞七种主要形成方式： 　1、违规收费、罚款及推派设立“小金库〞； 　2、用资产处置、出租收入设立“小金库〞； 　3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库〞； 　4、经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库〞； 　5、虚列支出转出资金设立“小金库〞； 　6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库〞； 　7、上下级之间相互转移资金设立“小金库〞； 　这7种并没有涵盖“小金库〞的全部形成方式，只是列举了常见的主要的形成方式。从上面的7类方式中，实际可以归纳为两大类，第一大类是收入不入法定帐册，如果单纯就账查账是不会发现的，需要检查人员根据被检查单位的业务职能、机构设置、内部管理等情况进行综合判断。第二大类就是可以在被检查单位的会计账册中发现一些线索，通过对有关经济业务核实来查证，是通过查账可以发现的，它需要查账经验和技术方法。 　上述1、2、4属于一类，简称为截留收入式，它的主要特点是收入不入法定账册，这种截留还包括机关事业单位的预算外收入、基金收入、事业收入、接受捐赠、赞助等取得的资金，劳务收入、价外费用、正常或不正常的折扣、折让、拥金、回扣等。 　3、5、6、7的共同点是先在大账上通过一些手法把钱转出去，再进行消费或支出。这一大类是检查人员可以通过检查账簿和职业判断锁定“小金库〞线索的。其中3、6简称套取式或者叫骗取式。这也是机关事业单位比拟常见的形式之一。5简称虚列支出式。7简称转出转回式。 　〔二〕“小金库〞的存放方式。 　1、现金形式。 　2、银知存款形式。 　3、有价证券形式。 　4、固定资产形式。 　5、股权和债权形式。 　6、其它形式。 　〔三〕“小金库〞支出用途。 　1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。 　2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付帐。 　3、小团体旅游的费用。 　4、购置不便公开的商品。 　5、少数几个人私分。 　6、用途不便公开或应由个人支付的费用。 　7、为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税。 　8、其它。 　三、私设“小金库〞的原因 　1、单位〔部门〕领导授意或默许。这是“小金库〞开展和屡禁不止的重要原因之一。大多数“小金库〞都是在领导的眼皮底下，放任开展，这里很重要的一个问题，就是“小金库〞与某些领导有说不清、道不明的瓜葛，有了“小金库〞总是能为小集体或个人利益提供某些方便。 　2、花钱办事方便的诱惑。但凡请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库〞。“小金库〞对单位〔部门〕来讲，最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、纪检监察、审计部门的监督约束，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经济上的实惠。 　3、现行财务管理体制存在一些弊端。制度不健全，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库〞开了方便之门。单位〔部门〕所有制倾向较严重，监督乏力，在经费监督检查方面有的地方成了死角。 　4、现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。一些单位〔部门〕为解决一些合理不合法、合法不合理的开支，想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库〞。 　四、检查“小金库〞的切入点。 　查处“小金库〞需要对被检查单位的根本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行综合分析，与有关人员进行座谈了解，作出系统性判断；再对单位的财务管理状况、会计核算情况以及财务收支数据、业务数据和业务活动进行比照分析，来判断这个单位是否有私设“小金库〞可能，哪个部门有可能设置“小金库〞，确定检查“小金库〞的突破口。这需要有敏锐的洞察力，需要掌握一些检查的技术方法。 　〔一〕从检查收入入手。道先摸清被查单位机构设置及职能；收入项目、来源及收取方式，摸清所有收入的来源渠道和环节。其次，对已有的收入项目和可能存在的收入环节，就其真实性和准确性要逐一核实，判别真伪。这是一种完整性的检查，主要针对截留收入式设立“小金库〞的检查。 　〔二〕从检查支出入手。首先分析支出项目增减变化情况，看有无异常现象。其次，重点核实如下支出项目：一是核实租赁费支出的真实性，对车辆租赁费、房屋租赁费等大额租赁事项，要分析必要性，并对可疑事项现场检查。二是核实维修费支出的真实性，对大额房屋、设备等维修，要分析必要性，并现场查看。三是核实劳务费支出的真实性，对劳务费支付给有关单位的，延伸到劳务单位进行核实；对劳务费支付给个人的，与本人进行核实。四是核实会议费支出的真实性，重点查看会议通知、会议纪要、与会人员名单等资料，必要时到宾馆饭店进行核实，这主要是针对虚列支出式、套取式或者叫骗取式设立“小金库〞的情况。 　〔三〕从检查对外投资入手。 　〔四〕从检查票据入手。包括收据、支票和发票。检查收据主要是针对截留收入式设立“小金库〞的检查。检查发票主要是针对虚列支出式设立“小金库〞的检查。 　〔五〕从检查银行帐户入手。要求被查单位提供所有银行账户及批准开设银行帐户的文件。重点把握两个方面：一是核查银行帐户的个数。二是核查对账单余额和会计账面余额是否一致，银行对账单上的每笔业务与单位银行存款账是否一一对应，注明的资金流向是否相符，发现可疑应延伸到所属银行进行查询。 　〔六〕从延伸检查下属及往来单位入手。了解被查单位下属机构设置、管理体制、财务体制、经济业务往来等情况。延伸审查应重点关注以下方面：一是下属单位上缴收入是否汇入大账；二是被查单位委托下属单位和往来单位代收的各项收入是否入大账、是否全额入账；三是下属单位是否存在报销上级单位费用的情况；四是关注往来款，特别是一些长期挂账或异常的往来款项。主要是针对转出转回式设立“小金库〞的检查。 　另外，有必要对出纳和会计人员的交接记录进行检查。 　五、查办“小金库〞的方法 　1、突击封账盘库法。对被查单位全面封存账册，重点盘存现金，由此查出“小金库〞或其他违纪事实。有些单位的“小金库〞，账不是指定专人保管而由单位出纳代管。这样单位财务现金与“小金库〞账上的现金不分彼此，混在一起交错使用。根据这一特点，可以采取突然袭击的方法，击其不备、封存账册、盘点现金，让财务人员说明多余现金来源或缺少现金去向，从而迫使其交待出“小金库〞账册。对于盘点，一定要掌握好时机和对象，盘库前要根据对被检查单位的根本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行的综合分析，进行周密安排，根据掌握的线索资料，准确判断资金存放的地点；盘点时要注重两个结合，一要与清理收费票据、现金支票、空白支票和转账支票存根、作废存根等资料结合起来；二要与保管的实物资实相结合。盘库时注意保险柜中保管的房产证、土地证、有关资料证明、笔记本、信封、钥匙等实物资料。当判断现金会存放在多个保险柜时，应安排几个盘点小组同时进行。如果发现账款不符现象，应追查到底，查清原因。对于存放于保险柜的存折、存单，不管是单位户或个人户，都要进行深入查证，确定是否属于“小金库〞。 　2、收入核实法。全面了解被查单位的行政管理、业务活动和经营管理活动情况，尽量掌握其各种收入的来源，以利于确认是否全部收入都已入账，核对报表与收入总账、明细账是否相符，重点核查行政事业性收费、罚没收入、各类协会、学会的收入、投资分利、房屋租赁收入，出售低值易耗品、材料、废料收入等是否入账；审查有无非法收入或用不合法票据收费，有无截留事业收入、经营收入和其他收入。 　3、逆查法。逆着“小金库〞资金流向，先从支出查起，通过审查各项开支，检查是否有虚报冒领款项情况，然后追查来源，从而拽出“小金库〞，特别注意审查白条抵库、大额和金额较整，有规律的支出，必要时延伸到关联单位。盘查实际支出，账面列支额与实物的单价、数额是否相符，看有无报支发票而无物资，有无以购代领虚列支出的情况。许多不合理开支都是通过“小金库〞渠道支付的。有的单位年终发福利、奖金数额比拟大，而财务账上都没有反映，有的单位领导 话费较高， 更换濒繁，但财务账上却没有，这些现象充分说明该单位有小金库的可能性很大。 　4、政策攻心法。在查账前向有关人员晓之以理，讲清政策，说明利害，迫使主动交待出“小金库〞账册。我们在查每一个单位账时，首先问单位领导和财务人员是否有“小金库〞，讲明政策，实事求是向组织反映情况，如果做伪证要负法律责任，最后要求写出证言材料作肯定或否认答复。尤其对财务人员要讲清楚，私设“小金库〞是单位违纪、单位领导负主要责任，他们负次要责任，如果隐瞒不报，查出有收入不入账就成了个人贪污问题，在讲清利害关系后，明智的财务人员就会主动交出“小金库〞账册。 　5、账户核