2023年完善规范性文件监督机制思考建议.doc

完善标准性文件监督机制思考建议 接影响特定对象的权利或义务。而抽象行政行为，那么是针对非特定对象的，具有较大的适用范围，并在未来一段较长时间内具备效力，可以针对不同对象反复适用的的具有普遍约束力的行政行为；抽象行政行为不直接针对特定对象产生权利义务的变更，只能作为特定对象的权利义务的产生、变更的依据。目前我国针对具体行政行为已经建立了涵盖行政诉讼、行政复议、信访、行政执法责任制等措施在内的多层次的立体监督机制，而对于抽象行政行为的监督，那么还处在逐步完善的阶段。 抽象行政行为的表现形式很多，包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施以及其他具有普遍约束力的决定和命令，等等。根据其不同的法律效力，主要表达为国务院行政法规、国务院部门规章、地方政府规章和其他行政标准性文件。对不同种类的抽象行政行为，其监督机制有不同的重点。由于对行政法规和行政规章的监督涉及到较强的技术性和专业性问题，而且容易对社会管理的稳定性产生较大影响，对其监督应有一个较为慎重的态度和稳妥的处理方式；再且中华人民共和国立法法对其监督机制也已作了较为具体的规定，因而本文对此局部内容暂不涉及，而重点研究行政法规、行政规章以下的标准性文件的监督机制。 我国当前对标准性文件的监督机制，首先是宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等法律赋予的由国家机关主导的组织监督渠道。它主要表达为： 1、全国人大及其常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令； 2、县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令； 3、国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定； 4、县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。在这种组织监督的机制中，目前已经具有较为稳定的操作程序、规那么的渠道主要为根据中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法确定的各级人民代表大会常务委员会对标准性文件备案审查的监督机制，以及目前在行政机关内部较为广泛的标准性文件前置审查与事后备案相结合的“四级政府、三级监督〞的标准性文件监督机制。此外中华人民共和国行政复议法第二十七条也规定：行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内处理，无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。 标准性文件的第二大类监督机制是由公民、法人和其他组织作为管理相对人提出申请、要求对标准性文件进行审查而启动的一种社会监督机制。这种监督机制最后也是要落实到组织监督，由有权的机关来处理被提出审查的标准性文件；但由于它是由管理相对人启动的，作为管理对象的公民、法人和其他组织事实上也参与到了对标准性文件监督的过程之中，不同于第一大类的纯粹是由国家机关主导的组织监督，因而它又可以作为一种特定类别的监督机制。广义的社会监督通常还包括新闻监督。但由于新闻监督主要通过舆论等柔性力量发挥作用，不直接启动一种监督程序，因而本文所称的社会监督，更强调的是能够启动监督程序，产生名义上或实质上的审查行为的一种监督机制。 目前由管理对象启动或称为社会启动的标准性文件监督渠道主要也包括二种。一种为中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法及其相配套的地方法规所规定的公民、法人和其他组织可向人民代表大会常务委员会书面提出审查建议的机制；另一类那么为中华人民共和国行政复议法以及中华人民共和国行政复议法实施条例规定的，公民、法人和其他组织如果认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定等各类标准性文件不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该标准性文件的审查申请。 比拟二类监督机制，第一大类组织监督的对象包括各级政府及其所属政府部门制定的标准性文件，监督范围是全面的；另外它的监督主体既包括地方各级人民代表大会常务委员会，也包括有权的行政机关，因而监督渠道是多层次的。而第二大类社会监督，在由人民代表大会常务委员会负责受理审查的监督渠道中，公民、法人和其他组织只能针对县级以上地方人民政府发布的标准性文件以及经过县级以上地方人民政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的标准性 文件申请审查，对于其他未经政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的标准性文件，那么无权利申请审查；在行政复议渠道，公民、法人和其他组织也不能直接针对行政标准性文件提出审查请求，只有在针对具体行政行为申请行政复议时，才可对该具体行政行为所依据的标准性文件提出审查请求。 如何对标准性文件进行社会监督，事实上在国 家层面对此早已提出要求，并设定了目标，只是目前全国范围内尚未制定出具体有效的措施。例如，早在1999年行政复议法公布实施时，国家就已开始允许公民、法人和其他组织在申请行政复议时一并提出对所依据的标准性文件进行审查。2022年国务院发布全面推进依法行政实施纲要时又提出，“公民、法人和其他组织对规章和标准性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理〞，这意味着国家当时就已经开始允许公民、法人和其他组织进一步发挥社会监督的作用，在行政复议制度的文件审查机制之外，另行增加新的渠道，让管理相对人对标准性文件提出异议申请。2023年5月，国务院关于加强市县政府依法行政的决定再次提出“建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查标准性文件建议的制度，认真接受群众监督〞。 但也应当看到的是，我国目前在标准性文件的社会监督机制方面还有一此亟待完善的地方，其主要表现为： 1、中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法及其相配套的地方法规虽然详细规定了公民、法人和其他组织如何向地方人大常委会提出审查标准性文件的申请，以及地方人民代表大会常务委员会如何受理、审查被异议的标准性文件的程序，但是，这种机制监督的行政标准性文件范围是很有限的，仅局限于县级以上地方人民政府以及经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的标准性文件，不包括乡、民族乡、镇人民政府的标准性文件，也不包括县级以上地方各级人民政府工作部门未经所属人民政府批准以自身发布的标准性文件。而在社会管理实践中，这些被遗漏的标准性文件可能是更需要监督的对象。因为乡、民族乡、镇的人民政府往往离上级政府有较大的空间距离，山高皇帝远的自由使得这些基层政府在制定标准性文件时更有主观性强、随意性大的时机，我国目前基层政府法制素质普遍偏弱的状况又加剧了这些基层政府的标准性文件存在违反上位法问题的可能。 在政府工作部门制定的标准性文件中，由于局部工作部门可能为了追求管理效果而忽略行政行为合法性、标准性，或者个别部门为了追求部门利益不顾国家法律规定，因而这些政府工作部门制定的标准性文件存在合法性问题的几率也远远大于政府的标准性文件和经过政府把关的政府工作部门的标准性文件。从这些文件是否需要监督的必要性来看，乡、民族乡、镇人民政府是最接近社会的一级政权组织，政府工作部门那么是具体履行政府的社会管理职能的实质主体，因而它们制定的标准性文件将在实际上代表政府对社会的形象，将最直接地影响到公民、法人和其他组织的权利义务；这些主体制定的标准性文件合法与否不仅决定它们是否能真实反映党和国家的法律、法规、政策，还将决定党和国家的法律、法规和政策能否得到有效落实，因而有必要予以大力监督。 由于应当更予以严格监督的标准性文件反倒未能纳入社会监督的范围，可以判断，我国目前由人民代表大会设置的标准性文件社会监督机制还是很薄弱的，不能起到预期的效果，无法满足切实、有效监督各类行政标准性文件的需要。 2、我国行政复议制度虽然规定了公民、法人和其他组织可以向行政复议机关请求审查标准性文件，但这种监督机制也具有很大的局限性。 首先，公民、法人和其他组织不能直接针对有异议的标准性文件提出审查要求，只能在已经针对具体行政行为作出申请行政复议的表示之后才可以附带对相关的标准性文件提出审查申请。这种对于审查监督的启动方式的限制极大地约束了公民监督权利的行使。由于限制了监督机制的启动方式，因而整个监督行为也呈现滞后性，往往在标准性文件对公民、法人和其他组织的实质危害已经发生之后。可以说这种监督机制更具有救济机制的色彩，而不具备有真正意义上的监督本质；可以预知，这种监督滞后的标准性文件实施后的社会效果将会是差强人意的，掺杂着许多不和谐的结果。 其次，行政复议制度中请求审查的标准性文件不能指向所有有异议的文件，只限于被申请行政复议的具体行政行为所依据的标准性文件。这种审查对象的局限性也就使得公民、法人和其他组织所能进行的社会监督的空间较为狭小，对抽象行政行为的监督力度就更为弱小。另外，行政复议法和行政复议法实施条例对如何受理审查被申请的标准性文件其程序和权限划分也不尽明确。由于操作程序不明确，可以说，行政复议制度中设计的标准性文件审查社会监督机制近乎形同虚设。 3、我国目前尚缺乏对抽象行政行为的司法审查制度。对标准性文件的社会监督假设能由司法机关作最终裁定，那么社会监督机制才可能具备坚实的根底，才能真正地发挥作用，产生实质上的意义，可以防止由行政机关既当运发动又当裁判员的现象。但行政诉讼法第十二条已规定，对于因行政法规、规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令而提起的诉讼，人民法院不予以受理；因而可以得知目前对标准性文件监督的社会启动机制未必能发挥期望的作用，容易流于一种形式。 4、由行政机关内部受理的标准性文件社会监督机制有待建立。目前我国行政机关内部已建立的标准性文件监督机制主要为对下级人民政府标准性文件的事后备案审查制度和对政府工作部门标准性文件的前置审查和事后备案审查同时存在的制度。这种监督的主体为行政机关本身。公民、法人和其他组织如果认为行政机关的标准性文件不适当或者不合法，如果没有针对相关的具体行政行为申请行政复议，目前那么尚无渠道直接向行政机关提出异议。这种类型的社会监督渠道的缺失使得我国目前对标准性文件的社会监督机制在结构上极不完整。虽然利益的相关性可能使得行政机关内部受理的社会监督机制在监督力度上相对较弱，但这种监督机制是不可或缺的。因为行政机关内部设立社会监督的受理机制有利于行政机关迅速纠正标准性文件中存在的问题，这种监督机制仍然有着其他监督机制不可替代的优点。 与建设社会主义法治政府这一战略目标相比拟，从我国对标准性文件的社会监督机制的现状出发，完善我国对标准性文件的社会监督机制已经是刻不容缓的任务，具有重要意义： 首先，从横向角度看，我国目前对具体行政行为的监督已经形成网络，但对涵盖标准性文件在内的各种抽象行政行为的监督还不到位，这与二类行政行为各自的重要性以及对监督需求的迫切程度相比是不对称的，应当尽快纠正。具体行政行为毕竟只针对特定少数对象具有影响力，而抽象行政行为，其适用范围广，持续时间长，一旦存在违法问题，将影响到许多公民、法人和其他组织的权利、义务；因而对行政权力的监督不应仅停留在对某个具体行政行为的个案上，而应深入到对具有普遍约束力的抽象行政行为层面。只有抽象行政行为合法、正确了，行政行为的本质属性和总体规模才可能正确。另外，抽象行政行为的合法性对具体行政行为的合法性也将具有示范和引导作用。标准性文件作为抽象行政行为中法律效力等级最低的一种表现形式，在加强监督方面最具备可行性，需要解决的障碍最少，最易着手，因而有必要尽快完善相关监督机制。 其次，对政府抽象行政行为加强监督有利于政府行为、政策保持科学性、稳定性，有利于实现依法行政，有利于社会、政治、经济、文化的综合开展。建立对标准性