2023年地方政府机构改革有关问题的思考.docx

关于地方政府机构改革有关问题的思考 | 无论是从地方政府的数量看，抑或是从地方政府的影响面看，地方政府机构改革举措有效与否，将直接涉及到整个社会、经济的开展。然而，地方政府机构改革措施是否有效，又不全赖于地方政府自身，还受到许多因素的制约，诸如上下级政府之间关系合理与否、市场机制功能是否得到正常发挥等等，都将左右着改革 的成败。因此，应真正依据社会主义市场经济开展的要求，给各级政府定好位，明确好职权。本文试图就这些问题谈些看法。 一、推进地方政府机构改革，必须进一步理顺上下级政府之间的关系。 上下级政府之间的关系，是一个老问题，也是个难以解决的问题，各层级地方政府在机构改革之中不可绕过、回避这一问题，因为政府职能范围、权力大小、机构设置等的变革调整，都与其息息相关。如果上下级政府之间关系合理，地方政府机构改革的客观性那么较强，改革的措施那么有效得力，改革的推进那么会顺利，反之那么不然。为此，新一轮地方政府机构改革，应将进一步理顺上下级政府（包括中央与地方、地方上下级）之间关系纳入其中，否那么，改革将难以实现初衷。 现行上下级政府之间的关系在法律中有明确的条文予以规定。宪法和地方组织法规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关〞；“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作〞；“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院〞。还规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或者业务指导〞；“自治州、县、自治县、市、XX县区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。〞依据法律的规定，地方政府具有双重属性：一为同级国家权力机关的执行机关，二为地方国家行政机关。地方政府工作部门有的需受双重领导，即在接受同级政府领导之外，接受上级主管部门的领导。双重属性决定了地方政府的地位，确立了上下级政府及其工作部门之间的关系。 然而，尽管法律上的规定较为明晰，但一方面因两种属性存在较大差异，作为同级国家权力机关的执行机关，突出了政治上的民主性；作为地方国家行政机关，它是上级行政机关的下级机关，突出了行政上的集中性。另一方面，法律上的规定是一种静态的关系，且内容笼统不具体，以致在实际运作过程中，上下级政府之间产生了许多不应产生的问题，诸如上级政府过多干预下级政府的工作；上级政府集中过多权力，对下级政府控制较紧；上级部门借领导之名实为利益而干预下级部门；下级政府不积极主动配合上级政府开展工作，甚至不服从上级政府的正确领导等等，这些不协调、不正常的关系，严重地影响了国家整个行政工作。为此，应就动态中产生的问题深入研究分析法律静态规定中的缺乏，以采取有效的措施予以完善。 其一，应对双重属性各自对地方政府行政管理的具体要求作出相应的区分。 地方政府，作为同级权力机关的执行机关，应该管理哪些事务，管到什么程度；享受多大的权力，权力的界限在何处等等；作为上级行政机关的下级机关，又应该履行哪些职责；行使哪些权力；权力源于授权，还是委托，抑或是命令；管理程序与方式如何等，都应在法律法规中作出明确的规定，防止责任不清、相互干扰、受利益驱动等。 在明确双重属性各自应有的内容与要求的前提下，还应明确二者之间的关系。诸如向同级权力机关负责与报告的工作是否要向上级机关负责与报告；向上级行政机关负责与报告的工作是否要向同级权力机关负责与报告；假设向一方负责与报告的工作达不到要求，另一方应如何处理对待；上级行政机关布置的工作任务（非法定的）与同级权力机关制定的法规相冲突，又该如何处理（理论上讲，应交由上一级权力机关决定，因上一级权力机关既可否决同级行政机关不当决定，也可否决下级权力机关不当的决定。但实际上，因上一级权力机关受同级财政开支、利益的影响，对下级政府考虑那么欠公正，往往偏向同级行政机关），等等，应有一套客观的、公正的制度、机制、程序予以规定和保障。 其二，应对各层级地方政府的职能范围作出适当的界定。 宪法中规定。“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、方案生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员〞。这一规定说明，县级以上地方各级人民政府职能范围根本相同，区别仅在于行政区域，行政区域界限即是职能边界。然而，行政区域存在着重叠性，在同一省内，上下级政府所辖区域是整体与局部之间的关系。如果仅以行政区 第4页 共4页