2023年农村互助养老服务制度发展研究.docx

农村互助养老效劳制度开展研究 。农村互助养老效劳存在认可度低、帮扶效果不理想、可持续开展因素少等问题，治理方式需要进一步优化。多中心治理理念的“中心—分级〞运行逻辑为农村互助养老自治性的实践提供参考，主体多元化理念为农村互助养老的开展提供指引，互动多样性为丰富农村互助养老效劳内容提供借鉴。在多中心治理的视角下，需要在明确老年人、村（居）两委、社会效劳机构等主体的根底上，形成老年人帮扶中心、村（居）两委社会治理中心、社会效劳机构—互助养老效劳供给中心，并制定完善的效劳方案，共同提高农村互助养老效劳的效果。 关键词：多中心治理；农村互助养老；开展路径 农村互助养老效劳制度的完善对建构养老效劳体系，减轻农村家庭养老效劳的负担以及提高农村老年人的生活水平等具有重要的意义。此外，农村现有的养老保障制度在内容体系、结构体系、层次体系等方面存在诸多问题[1]，亟须开展以互助养老、社区养老等为主的养老效劳模式。因此，民政事业开展第十三个五年规划提出要“大力支持农村互助型养老效劳设施建设，发挥村民自治组织作用，积极发动村民和社会力量参与运营效劳〞，以之为根底，我国各地区因地制宜，并逐渐开展出医养结合、“五院合一〞等农村互助养老效劳模式。 一、现实之困：农村互助养老效劳存在的问题及原因 目前，我国大局部地区的农村采取单一化的治理方式，该方式借助单一的治理方式来整合与协调社会关系。在这一治理背景下，农村互助养老效劳因缺乏其他资源的介入，加之效劳主体互动性不够，因而在效劳认可度、帮扶效果以及持续性方面出现问题。 （一）效劳认可度低。主要表现在：其一，不了解互助养老效劳。很多农村居民对互助养老效劳的效劳方式、运作原理、管理机制等缺乏根本的了解，往往将互助养老效劳与政府的工作联系在一起，如笔者在实际调查中发现，很多农村地区的互助养老设施安置在村委会的办公场地，这会使得村民习惯性地认为村委会是农村互助养老效劳的唯一主体。其二，不认可互助养老效劳。现实来看，一些农村居民并不认可农村互助养老效劳，认为家庭才是老年人的最终归宿，而其他养老效劳模式只能作为家庭养老的辅助。其三，反对互助养老效劳。有些农村地区参考城市社区的做法，以购置效劳的方式在本地区开展互助养老效劳工程，但工程在运作过程中需要老年人或其家属配合参与，而很多效劳对象因作息、劳作等时间冲突而无法参加活动，甚至在得知活动结束后不能得到物资回报时，对互助养老效劳逐渐产生抵抗的态度。造成以上问题的原因还在于：其一，农村互助养老效劳的开展缺乏制度的引导。许多效劳的开展都会借由原有的软硬件条件，并在此根底上逐渐开展成人们普遍接受的效劳模式，但对农村来说，互助养老效劳的开展没有相关的制度铺陈，又缺乏软硬件的支持，其治理方式难以得到效劳对象理解是必然的结果。其二，观念引导的问题。由于缺乏观念的引导，农民“养儿防老〞的家庭养老保守观念依然流行且具有代际传递性。在这一观念的指引下，许多农村老年人和其家庭成员对互助养老效劳漠不关心，即使互助养老效劳具有一定的显著效果，也无法撼动其对家庭养老的认可。 （二）帮扶效果不尽理想。主要表现在：其一，与老年人需求差距较远。农村老年人的需求包括生活照料、康复、照护、用药、精神慰藉等内容，虽然现有的互助养老效劳能满足老年人的精神慰藉需求，但由于缺乏专业化资源（如康复和照护资源）的介入，农村互助养老效劳的质量提升空间较小，难以最大化满足老年人的需求。其二，本钱和收益较难衡量。农村互助养老效劳的开展需要综合考量本钱和收益两方面内容，在本钱方面，开展农村互助养老效劳需要付出时间、人力、资金等本钱，建设方式根本为自筹自建，较高的建设本钱降低了局部农村地区的积极性；在收益方面，农村互助养老效劳主要集中于生活照料、心理安抚等内容，其效果在短时间内难以精准衡量，许多开展互助养老效劳的地区逐渐失去耐心。出现以上问题主要是因为：其一，其他效劳主体介入程度较低。效劳主体多元化开展是有效、持续地开展互助养老效劳的前提，在农村，能介入互助养老效劳的主体少之又少，局部经济相对兴旺的农村地区通过创新治理方式，试图将社会组织引入农村互助养老效劳中，但其开展的效劳工程较少，难以到达预期效果。其二，没有充分考虑农村的人文环境。很多互助养老效劳参与主体因没有充分认识到农村人文环境，经常将城市的效劳模式直接复制到农村，导致效劳对象响应程度低的为难局面。 （三）可持续开展因素较少。农村互助养老效劳假设要持续进行下去，需要具备诸多条件，包括：第一，硬件条件。如对活动场地、效劳设施、环境改造等方面的要求。第二，制度根底。如拥有一定数量的效劳人员、形成了较为成熟的管理制度、营造了利于效劳文化传播的社会环境等。第三，效劳持续开展的动力机制。如效劳对象配合、完善的考核评估机制、不断创新的效劳模式等。但以现实来看，能维持农村互助养老效劳可持续治理的因素那么少之又少，以民政部2022年开始的“星光方案〞为例，研究发现很多农村互助养老效劳设置空置率较高，并没有发挥其应有的作用[2]。农村互助养老效劳之所以缺乏可持续开展的动力，其原因在于：其一，经济开展水平所限。农村经济开展水平相对较低，有关部门更愿意把资金安排在能够短期内出现效果的产品或效劳上，农村互助养老效劳的治理在短时间内难以形成规模效应，自然得不到农村的普遍关注与支持。其二，缺乏持续开展的效劳模式。很多农村互助养老效劳多以活动宣传为主，老年人（或其家庭成员）在短期内积极性较高，但长期支持的效果却较差，难以形成固定的互助效劳模式，弱化了治理效果。假设想解决农村互助养老效劳存在的上述问题，需要从根本上改变农村互助养老效劳的治理方式，变单一治理为多中心治理。 二、多中心治理理论及其关注的焦点 社会秩序的形成及开展是多中心治理理论讨论的焦点。西方学者对社会秩序形成的探讨主要围绕“自发秩序〞还是“集中指导的秩序〞[3]来展开。英国政治家与哲学家托马斯X8226;霍布斯（thomashobbes）首先系统地对社会秩序的形成加以讨论，他认为社会秩序的形成需要具有主权意识的“利维坦国家〞来建构，否那么会形成人对人像狼的丛林社会[4]。霍布斯认为“利维坦国家〞中社会秩序的形成应当按照主权者的意志行动。与霍布斯所倡导的理念不同，古典自由主义及其后来的新自由主义学者却认为自发的意识是社会秩序形成的根底，亚当X8226;斯密（adamsmith）所认为的市场能妥善有效地安排人们的自利行为并能构建出有效的社会秩序和增进人们的总体福祉[5]，以及弗里德里希X8226;哈耶克（friedrichhayek）所认为的人类对自由的需求是源于人们的有限理性和社会秩序的自发性[6]，都是对社会秩序自发性的诠释。自由主义学者对社会秩序的辨析却因西方国家的治理危机而饱受诟病，在20世纪80年代，西方国家出现一系列治理问题如社会风险增加、贫富差距扩大、市场功能弱化、政府机构臃肿等，以上问题增加了社会治理的难度，使得学者们重新思考社会治理的方式与方法，并开展了一场治理革命，而多中心治理的理论与实践根底正是源于西方的治理革命，且“已经成为治理革命的‘元叙事’〞[7]。迈克尔X8226;波兰尼（michaelpolanyi）认为，多中心（polycentrity）是与一元化的单中心相对应的社会治理秩序，在多中心的治理模式中，社会各主体（或称单位）可自由且独立地追求自身的利益，并根据社会的规那么实现自身的定位以及相互关系的调节与使用，最终会形成自发性的社会管理模式[8]。由以上分析可知，“自发性〞是多中心理论中的核心要义，但这种“自发性〞需要社会规那么（尤其是互动规那么）的完善。与“自发性—社会秩序〞的表达逻辑不同，文森特X8226;奥斯特罗姆（vincenta.ostrom）夫妇通过对公共领域治理的研究，发现互动性对多中心治理及社会秩序的构成更加具有现实意义，“如果我们认为一个联邦制社会是一个能够产生大量社会集合体的契约社会，那么我们将期望看到一种或另一种形式上独立但相互考虑的社会单位以相互融通的方式发挥作用以实现许多不同秩序模式〞[9]。奥斯特罗姆夫妇通过对公共池塘治理的经验研究发现，在个人理性与集体理性存在矛盾的情况下，自主性管制却发挥较大的作用，并能有效实现公共利益及维护公共秩序，这也是多中心治理的核心要义。由以上的分析可知，多中心治理理论主要关注于以下几方面内容：其一，治理主体多元化。多中心理论自建立之初，就摈弃以指挥秩序为主的治理范式，确定以主体多元化—治理的治理逻辑分析架构，并在此根底上强调除政府外其他治理主体（如利益集团、社会组织团体）的参与来增加社会治理的灵活性。此外，多中心治理理论认为多元化主体的参与能有效防止治理能力的有效性及治理边界的模糊性问题。其二，治理主体的互动性。主体互动是多中心治理运行的前提条件，以往治理的主体多以单方或单一中心来展开互动，而多中心治理那么强调治理单元的多元互动与沟通，认为只有按此方式才能形成依存关系，才能真正走向自助效劳的公共治理体系，减少治理的本钱。其三，互动方式的多样化。多中心治理主体可采取认同、合作、融合等方式进行互动，正如詹姆斯X8226;罗西瑙（jamesnrosenau）认为的，多中心治理“是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式〞[2023]。 三、多中心治理理论对农村互助养老开展的指导意义 多中心治理理论肇始于社会治理的逻辑研究，逐渐拓展至社会治理的方式与过程，并为社会效劳供给、公共事物治理、公共产品配给等方面提供了大量的实践经验。多中心治理理论对我国农村互助养老效劳的有效开展具有重要的参考价值，主要表现在： （一）“中心—分级〞运行逻辑为农村互助养老自治性的实践提供参考。中华人民共和国宪法（1982年修订）第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织〞，农村的自治性是在特定历史和社会条件下提出来的，符合农村长远开展的需求。以之为根底，民政部等部门在关于加快实现社会福利社会化的意见中要求农村互助养老效劳机构的建设按照“村级主办、互助效劳、群众参与、政府支持〞的原那么来进行，亦表达出自治原那么。农村的自治性弱化了政府在农村互助养老效劳中的地位和作用，使得制度的运行更多地依靠于群众的主动参与。农村互助养老的自治性与多中心治理理论中的“中心—分级〞运行逻辑不谋而合，“中心—分级〞的理念强调政府权力下放，同时会激发治理相关主体的合作潜能，并产生诸多治理局面。在新形成的治理模式中，控制每一治理局面都有相应的程序与规那么，以此形成完整的分级自我管理体系。农村互助养老效劳强调老人间的互助与群众的参与。此外，由于管理权的下放，农村互助养老能形成诸如团体互助、个人互助等创新性的效劳模式，由以上分析可知，多中心治理中的“中心—分级〞理念对农村互助养老的开展具有重要的实践指导意义。 （二）主体多元化理念为农村互助养老的开展提供指引。2023年2月，由民政部、教育部等2023部门联合印发的关于鼓励民间资本参与养老效劳业开展的实施意见中提出“促进养老效劳投资主体多元化，满足养老效劳多样化、多层次需求〞，以此来看，养老效劳主体多元化已是未来开展之趋势，通过开展主体、方式、工程、效劳多元化等内容，农村互助养老更能表达出多样性与灵活性。在以上多元化理念中，多元主体是互助养老开展的必要条件，这是因为互助养老的目的是通过老年人（包括其家庭）的互助来丰富养老效劳内容，同时减少政府管制本钱。那么在政府介入较少的情况下，通过联合各主体所形成资源链接模式，那么成为互助养老模式开展壮大的有效路径。“公共权威的多元化和社会治理结构的多中心安排〞[11]是多中心治理的重要手段，这一手段不仅强调主体多元参与的理念，而且还通过对现实问题的研究探讨主体多元参与的方式与方法。因此，多中心治理中的主体多元化理念可为农村互助养老的主体多元化开展提供理论指导。此外