2023年城乡居民社会养老保障制度改革研究.docx

城乡居民社会养老保障制度改革研究 []城乡居民社会养老保障制度是促进人民福祉和实现国民共享开展成果的根本制度保障，社会公正是促进制度健康有效运行的根本.通过梳理我国城乡居民社会养老保障制度，结合社会公正理论以及社会养老保障制度的法理根底、本质与制度定位发现，城乡居民社会养老保障制度存在筹资水平低、补贴鼓励机制失效、财政支付压力大、制度缺乏公正性等问题，并面临人口老龄化程度加剧、“逆全球化〞趋势出现、传统养老保障方式功能弱化等严峻挑战.应当建立非缴费型的普惠性和差异性养老津贴制度，科学配置关键要素，进一步完善个人缴费制度. [关键词]社会公正;制度定位;关键要素;养老津贴;个人缴费 当前，党和政府正在努力让改革开展成果惠及全体人民，积极地推进社会保障制度建设，已根本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，社会保障制度的实施在一定程度上发挥出改善民生、维护人民福祉、促进社会公平正义和经济开展的作用.但是，由于受到多种因素的制约，我国社会保障建设仍滞后于人民日益增长的对社会福利需求的向往、经济开展和财政增长的速度，面临诸多挑战.一是社会养老保障制度建设的核心价值理念出现偏差，一些地方政府过度关注经济指标、急于对短期养老金扩面征缴、过于注重当下的社会稳定，以致于出现政府负全责的“泛福利化〞和居民负全责的“反福利〞思潮;二是制度上缺乏对社会保障主要制度间的结构与功能的合理定位;三是经济增速和财政收入增速放缓、福利刚性、人口老龄化等问题导致根本养老和医疗保险等制度的收支失衡，“减税（费）的外部经济环境给社会保障水平的进一步提升带来压力〞[１];四是随着社会开展以及我国新常态下的经济结构调整，城乡居民人口流动性增强，居民的社会身份、就业形式具有更大的不确定性以及收入来源比较复杂，导致养老和医疗关系转移接续的问题繁杂.此外，社会养老保障制度的权威性被削弱，出现对制度的预期不稳与信任危机，居民认同和参与的积极性下降.因此，本文基于社会公平视角改革城乡居民社会养老保障制度，增强保障的公平性、效率性、适应性和可持续性，以助推国家治理现代化. 一、研究背景及文献综述 （一）研究背景.２０１４年，国务院印发laquo;关于建立统一的城乡居民根本养老保险制度的意见raquo;.该意见规定，城乡居民根本养老保险坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式，城乡居民养老保险待遇由根底养老金和个人账户养老金构成，支付终身.对于根底养老金局部，中西部地区由中央财政全额负担，东部地区由中央财政和地方财政各承担５０％;个人账户主要由个人缴费和地方人民政府对参保人的缴费补贴构成.个人账户储存额按国家规定计息.个人缴费标准统一归并调整为每年１００~２０００元１２个档次，地方政府缴费补贴标准根据个人缴费档次升高而逐渐递增，对１００元的缴费档次给予每人每年不低于３０元的补贴，对５００元以上的缴费档次给予每人每年不低于６０元的补贴，地方政府可以根据实际情况调整缴费档次和适当增加补贴金额.２０１８年，东部地区的上海最高档次缴费补贴额度为６７５元、北京和南京最高档次缴费补贴额度均为１５０元，西部地区的XX省最高档次缴费补贴额度为２００元，中部地区的XX省最高档次缴费补贴额度为１７０元.补贴标准差异产生的原因是长期实施梯度开展战略和财政包干体制导致省份间的经济财政实力悬殊、公共资源配置严重不均.根据laquo;２０１７年度人力资源和社会保障事业开展统计公报raquo;数据，２０１７年，城乡居民根本养老保险实际领取待遇人数为１５５９８万人，基金支出为２３７２亿元，计算得出全国城乡居民养老保险待遇人均为每年１５２０元.可见，月均近１３０元的待遇水平无法保障城乡居民的根本生活.现行养老保障制度实施中的问题主要有：筹资水平低且对财政的依赖性强，居民的逆向选择和财政补贴鼓励机制失效，财政支出压力持续增大导致制度的可持续性差，缴费、财政补贴和待遇缺乏公平性，等等. （二）文献综述.学界主要从宏观结构系统和微观事实参数两个层面对养老保障改革进行研究.宏观研究主要包括社会保障体系的改革方向与开展战略.王延中（２０１８）就我国社会保障体系改革与调整的根本方向、思路与制度框架进行研究，提出建立“四支柱〞的社会保障体系根本框架.[２]郑功成（２０１７）阐述了社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择，认为应当优化制度结构，实现多元主体共建共治.[３]王新梅（２０１８）通过梳理２０年来国际公共养老金的最新动态与教训，得出中国养老金制度顶层设计的理论依据是错误的.[４]已有研究在养老保障制度改革的宏观思路方面取得了重大成果，但单纯从社会公平正义和共享开展理念角度改革城乡居民根本养老保险制度的研究较少.微观层面对养老保险具体制度及制度实施所产生的影响进行了较为深入的研究，关于养老保险具体制度的探讨主要包括养老金、政府财政责任与财政补贴机制、缴费机制及待遇水平、养老保险的替代率、基金收支平衡等.曹信邦（２０１７）探讨了养老金制度的本质和价值取向，建议通过建立多支柱养老金体系化解风险[５];郑军、龙俊桃（２０１５）通过研究得出政府责任缺失导致社会养老保障开展失衡的结论[６];王敏（２０１７）对城乡居民根本养老保险财政补贴政策进行研究，发现其面临四大困境[７];杨娅（２０１８）探讨了城乡居民根本养老保险待遇水平确实定及缴费机制[８];许燕、鞠彦辉（２０１７）通过精算及实证分析得出较低的养老保险替代率难以保障城乡居民老年时的根本生活[９];邓大松等（２０１５）研究了延长退休年龄对根本养老基金长期收支平衡偿付能力的影响.[１０]关于制度实施影响的探讨主要包括根本养老保险缴费对消费、储蓄、劳动力供给的影响.总之，现有研究大多是在既定的制度框架下对微观事实参数进行改革并积累了丰富的研究方法.然而，面对中国转型秩序存在的“权利分配失衡、财富分配失衡与风险分配失衡〞[１１]，在城乡居民被限制的要素收益、廉价的劳动收益和相对更多支出才能获得福利保障的背景下，应中选择何种养老保障制度模式。现行制度存在哪些问题。如何进一步提高保障水平和消除省际群体间的差异进而实现社会公正。对于社会保障制度的这些问题需要我们进行更加深入的研究. 二、城乡居民社会养老保障制度的理论阐释 （一）以实现社会公正为价值目标.社会公正①是指社会成员应当“得其所应得〞，是社会养老保障制度的根本价值理念.正如约翰X202348944;罗尔斯所强调的：“正义是社会制度的首要德性X202349018;X202349018;某些法律和制度，不管它们如何有效率和安排有序，只要它们不正义，就必须加以改造或废除.〞[１２]（p.３）在现代市场经济条件下，城乡居民普遍的利益需求表达在“追求人的尊严的根本生存底线应受到平等对待和追求人的多样化需求的自由开展〞[１３]，即普惠性公正和差异性公正.在社会养老保障领域，普惠性公正意味着城乡居民的根本尊严和根本生活应得到保障，并持续获得社会开展带来的益处、共享改革开展的成果，具体表现在城乡居民是否均等地分享有限的社会根本资源，社会上的“最少受惠者〞是否参与分享开展的成果，强调社会资源分配的公正性.普惠性公正的实现需要国家的强制性介入、公共化的制度体系保障、公共财政的持续不断投入，总体上社会本钱相对较大.差异性公正侧重于城乡居民对生活自由和开展空间的多样化需求.由于居民间需求的种类和层级以及个体能力和追求需求的具体方式不同，城乡居民间存在收入差异化的开展趋势.差异化的产生主要是市场经济资源配置的高效性促使城乡居民进行多样化的自主选择，使其实现了自身财富的不断积累，进而使个体之间形成收入差距.在社会保障领域，应当依据城乡居民有所差异的缴费奉献实行相应的待遇分配.差异性公正的实现需要城乡居民的个体努力、个人较大的本钱投入并承担因“自主决策〞产生的开展性风险，以激发社会开展的活力.对于中国社会转型带来的利益结构失衡和社会相对不稳定，国家应当及时地干预，“必须‘以公正为中心重构改革话语’，促进社会公正秩序的建立〞[１４].党的十九大报告在保障和改善民生局部两次提及“社会公平正义〞，把社会公正置于国家治理的优先地位加以考量，社会公正有助于推进国家治理能力现代化的实现.社会公正由普惠性公正与差异性公正构成，社会养老保障制度应有效地推动二者均衡开展.首先，要“适度优先〞促进根底层面的普惠性公正.主要是指在保障城乡居民根本生存条件层面而非高福利层面保证社会的“根本生存线〞;在关乎人的尊严和体面的生活的民生领域，国家应当承担起“最终给付担保责任〞，提供“人作为人〞应享有的起码的社会条件.[１５]（pp.７４~７６）进入新时代，政府需要有更大的作为，应当根据国家经济实力、公共财政增长速度和城乡居民对普惠性公正的普遍需求建立“普惠型〞的社会养老保障制度，以根本改善城乡居民的生活水平并进一步提高民生福利，维护社会公正、增进民众的政治信任.其次，应当保证根底层面的差异性公正的实现.随着中国社会现代化和体制转型的推进，异质的多元化社会逐渐形成，社会构成日趋复杂，城乡居民呈现出更加多样化的生活方式.国家应确保城乡居民差异化的生存和开展方式得到认可，使其开展潜力得到充分发挥. （二）法理根底、本质与制度定位.社会养老保障制度的产生与开展源于对人的生存权的保护，这种权利是人人平等的，社会成员均有获得生存保障的权利.生存权是公民天然应当享有的一项根本权利，国家有义务满足权利人的合法要求，保障权利人权益的实现.公民权利理念为社会保障制度提供了正当性来源，可以说人权是现代社会养老保障的法理和政治根底.我国宪法第１４条第４款规定：“国家建立健全同经济开展水平相适应的社会保障制度.〞因此，通过社会养老保障制度的建立和实施可以真正地保障城乡居民社会保障权的实现.“应将公共物品定义为基于满足公共需求，依托公共权力和通过共识与非对称性合作实现再生产的公共利益性物品.〞[１６]社会养老保障具有公共物品属性.公共需求的实现需要通过政治程序作出相应的制度安排，这种制度安排的合理性应当与公共利益的目标保持一致.公共需求的产物是公共利益，公共利益表现出得益与本钱的总体对价，而个体会权衡其与成员间的本钱分担.公共物品的供需必须依赖集体行动，而集体行动需要成员之间的合作.此种合作属于个体成员的收益和付费不等价的非对称性合作.因此，公共物品的供给在某种程度上具有强制性，需要社会成员达成高度共识.“中国公共行政的最大问题在于其合法性危机，而合法性危机的根源在于公共行政公共性的丧失.〞[１７]如果要使社会养老保障制度得到理性开展，就应当构建政府主导的多元共责共治机制.政府是公共物品供给最有效的主体，通过民众“权利的让渡〞获得受托权的政府应尊重“委托人〞的权利，因此，公共物品供给活动中政府并不具有绝对的决策权，政府的公共物品供给行为应受到规制.目前，中国需要标准地区分割的高龄津贴制度，建立具有中国特色的社会福利体系.社会养老保险制度是国家通过立法强制征收社会保险税（费）为社会成员提供社会化的躲避风２６１险的机制，其建立在大数法那么的寿险精算数理的根底上，集合全体投保人的风险共同承担少数人的风险损失，遵循收支平衡的社会保险精算原理，注重权利与义务的对应关系.“风险的射幸性和社会保障制度的强制性，决定了互助共济是社会保障的天然属性.〞[１８]社会养老保险应表达出地区间、代际间、不同收入和不同寿命群体间的互助共济.而资金收支平衡原理意味着政府财政不承担社会养老保险资金的供给责任.与之对应的社会福利是国家依法保证社会成员在既定的生活水平上提高其生活质量，国家与社会成员的权利义务是不对等的，居民不需缴纳费用，由政府财政承担社会福利资金的供给责任.属于政府社会职能的社会养老保险制度应定位为共有产品，具有公共性、法定性和强制性.实质上，社会养老保险是养老风险承担的责任主体由个人或家庭调整为政府强制建立的集合体.社会养老保险具有再分配的特征，无论代际间还是不同寿命的群体之间的再分配，都是外部干预促成的非自愿性交易，其