2023年文森特·奥斯特罗姆公共行政思想评述.doc

文森特文森特奥斯特罗姆公共行政思想评述奥斯特罗姆公共行政思想评述 摘 要：自行政学从政治学中脱离而出走上独立之路起，有关学科身份的合法性质疑就不绝于耳。作为社会科学中的“二等公民”，公共行政学在战后更是面临着严峻的理论和实践危机。传统行政学所确立的“威尔逊韦伯”范式由于笃信单一的官僚制行政模式，导致公共行政既无力解决政府管理中各种涉及价值的“大”问题，也无法回应社会和民众对政府行政的要求。作为公共选择学派的“非典型学者”，文森特奥斯特罗姆通过引入美国经典政治理论与托克维尔的自治思想，试图在重构基础理论的同时推动公共行政学的范式重建。重审奥斯特罗姆的公共行政的理论追索，对当下中国行政学理论研究的深化无疑具有重要的启示意义。关键词：文森特奥斯特罗姆；身份危机；范式革命 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2017）04-095-（11）一、叙事背景：“理论实践”双重危机时代的公共行政 行政学创始人伍德罗威尔逊曾言，“任何一门科学，在没有必要研究它时，不会有人去研究它”1。作为美国著名的公共行政学家，文森特奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）的学科思考建立在二战后公共行政学紧迫的思想危机的背景之下。奥斯特罗姆所处的学生时代恰好是公共行政学“如日中天”的正统时代，在继承和发展威尔逊在进步时期所创立的行政独立和行政集权的思想前提下，美国进入了新一轮的行政扩权时期。以怀特、威洛比、厄威克、古立克为代表的正统行政学家都致力于在价值中立的前提下挖掘公共行政的一般原则，借此构建一门真正意义上的行政“科学”。正如厄威克所言，“我们可以通过归纳的方式从人类组织的研究中得出一些基本原则。这些原则是作为纯粹的技术问题，与背后的目的、组织中的个人以及宪法的、社会的和政治的问题毫不相干”2。在这段时期，公共行政的学科研究表现出短暂的繁荣景象，“公共行政学的理论和教学与政府的事业存在密切的相关性”3。但是，公共行政学自二战起就开始彰显出严重的内部裂痕和学科危机。“随着公共行政研究走过了自己的青年时代，代际之间的裂痕也就逐渐加深”4。传统公共行政学的基本理论预设，如等级制度与效率准则之间的兼容性，政治与行政两相分离的可能性和可欲性都受到了普遍的怀疑。人们开始质疑，公共行政学是否是一门真正意义上学科。作为行为主义和逻辑实证主义的信仰者，赫伯特西蒙对行政学的传统教条发起了正面的挑战，指出正统行政学的奠基原则完全是彼此矛盾的“行政谚语”：“无论对公共行政的哪一个原则来讲，几乎都能找到另一个看来同样可信、可接受的对立原则”5。就公共行政学危机的解决方案，达尔、西蒙与沃尔多展开了一场重要的学术对话和激辩，形成了逻辑实证主义与重回政治理论两种截然不同的发展方向，但却都无法回应公共行政的思想危机。西蒙只是用新的科学努力来取代旧的科学努力，用“真效率”来反对“伪效率”。他仍然在既有的学科框架内进行修补，而没有超越传统行政学的思考轨迹。沃尔多则更像“是公共行政领域的一个破坏者而非创造者。他颠覆了公共行政学的正统论世界，却无力建构起一个新的世界”6。他所提出的“以职业性专业代替科学性学科”的临时对策，让所有具有学科追求的公共行政学者倍感尴尬7。到了 1968 年，公共行政“研究主题的性质与范围、以及教授这一研究主题的方法都变得有问题了。经过 20 年的批评，身份危机并未得到令人满意的解决”8。也正是因此，美国公共行政学会才会叹息道，“今天的危机超过了历史上所有公共行政的危机。公共行政作为一个集团，对于他们所负责的事实并不明了。他们负责着社会的运转；他们不可能等待有人告诉他们应该做什么。如果他们不知道，我们就会迷失方向”9。公共行政学身份危机不仅是学科内部思想裂变的产物，也是美国政府行政危机的体现。尽管美国在两百年间维持着同一部宪法，但美国行政权力的内在结构和实际内涵已经发生了根本性的改变。从进步运动到罗斯福新政，再到“伟大社会”运动，美国从“国会政体”俨然演变成一个“行政国家”。与这种国家权力结构变迁相对应的，就是行政权力的不断扩大和“帝王总统”的出现10。尤其是在行政重组法通过后，行政机构在实质上获得了行政立法权，行政分支逐渐取代立法分支成为新的权力中心。“总统取代了法律成为了新的主宰者”11，庞大的行政官僚队伍被戏称为“无头的第四分支”，美国政府既有的权力分散与制衡被逐渐打破。托克维尔在 1830 年代所畅想的“无国家的社会”的美好图景迅速被行政扩权的噩梦所打破12，高度发展的集权官僚制也日益与社会和公众相脱节13。这种行政权力扩张所产生的弊病在 1972 年的“水门事件”中得到了最富戏剧性的表现。尽管从最终结果来看，美国的立宪体制战胜了总统的个人权威，检察官拒绝服从总统的指令，为既有的宪政体制保留了颜面，但事实上却暴露出更深刻的宪制危机，它表明总统的命令几乎取代了国会的法律。这种“帝王总统”的存在，迫使人们反思共和制度的权力安排和行政权力的合法性危机。14 奥斯特罗姆指出，“水门事件”从深层次反应出公共行政的理论和实践正走在错误的道路上。从威尔逊以来的公共行政学一直笃信一个观点，“权力越分散，就越不负责任”。在这种观点的影响下，美国公共行政产生出一个非常吊诡的局面：这个政治上具有浓厚分权传统的国度却热衷于行政上的集权。尽管传统行政学通过“专家知识”的技术合法性为之提供了勉强的论证，但在行政扩权日益严重的 1970 年代，这种说法无论在事实上还是价值上都已经归于无效了。尤其是在美国这样一个笃信民选合法性的国度，由于“只有民主才能使权力合法化”15，这导致了公众对官僚制行政范式下的“专家特权”高度不信任。正如米塞斯所指出，“行政官僚进入政府，不经选民的选举，而由另一些官僚任命。他篡夺了立法权力。官僚们每天都在获取更多的权力，用不了多久，他們就会主宰国家”16。然而，由于秉承“政治行政二分”和“传送带”的学科理论前提，传统公共行政学“无法回应公共行政领域中包括理论家、实践者以及公民等各行动者的需求”。在新保守主义的市场化浪潮冲击下，公共行政学“丧失了自己的帝国，未能找到新的角色”17。