2023年以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践.docx

以可持续开展为导向的PPP模式的理论与实践 翻开文本图片集 政府和社会资本合作模式（PPP模式）是一种创新的公共根底设施与社会效劳采购模式。但是由于社会资本的逐利性，很多工程只重视短期经济效益，无视对经济、社会与环境的长期影响。因此，文章从对象—主体—过程三个视角首次提出了以可持续开展为导向的PPP模式3.0版本，并用意大利威尼斯的水面交通PPP工程作为案例，介绍了PPP模式3.0版本在现实中如何应用和推广。文章提出的以可持续开展为导向的PPP模式，不仅为完善PPP模式的理论体系提供了更深层次的依据，同时对可持续开展与治理的研究具有一定的启示。 PPP模式；可持续开展；对象—主体—过程分析；治理 F294.1A007807 政府和社会资本合作模式（PPP模式）是在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承当设计、建设、运营、维护根底设施的大局部工作，并通过“使用者付费〞及必要的“政府付费〞获得合理投资回报；政府部门负责根底设施及公共效劳的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。[1]PPP模式的实施形式有很多种，常见的有建设—运营—移交（BOT）、设计—建设—融资—运营（DBFO）、移交—运营—移交（TOT）和私营部门发起（PFI）等。主要应用于高速公路、城市污水处理、发电站、轨道交通、保障性住房、城镇化、医院、养老、水利和环保等行业。2023年以来我国掀起一股PPP热潮，发改委和财政部共批复了16万亿的PPP工程，成为我国目前经济体制改革的突破口。 PPP模式的兴起已经有30多年的历史，英国最早在社会效劳领域应用PPP模式，并在一定程度上提高了公共效劳的供应效率。例如，英国财政部比拟了政府直接提供的公共产品与PFI模式下私营部门提供的公共产品，发现PFI模式下的本钱更低，供应时间更及时，因此实现了“物有所值〞。[2]但是，在大局部的开展中国家，应用PPP模式最直接的动力来自于解决地方政府的融资需求，而非提高公共产品和效劳的供应效率。例如目前中国的PPP的热潮，起源于国发（2023）43号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见，限制了地方政府的融资平台。面对巨大的城镇化需求，地方政府迫切地需要引入社会资本，参与公共根底设施建设与根本社会效劳的提供。 但是，由于社会资本的逐利性，应用PPP模式也会造成一系列的问题。例如，大量举债进行过度的、无效率的根底设施建设；私营部门偏好营利性工程，无视公益性工程；私营部门重视施工利润，无视运营维护效益，从而产生短视行为；私营部门收取高额票价，从而造成公共效劳覆盖面窄以及不公平的现象；私营部门为了降低本钱而降低公共产品和效劳的质量，从而对公共利益造成巨大损害；私营部门将投资集中在能带来经济回报的设施，无视了对环境保护、员工平安与福利、社会责任等方面的投入。[3]为了实现经济、社会与环境的可持续开展，迫切需要用可持续开展的理念对PPP模式进行深层次的思考。 自20世纪70年代首次提出以来，可持续开展理念已经成为包括中国在内的世界各国广泛接受的全球经济社会开展的核心概念和中轴原理。[4]其强调经济、社会和环境的协调开展，要求在满足当代人需求的同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害的代际平衡。PPP模式的源起，是在开展过程中，由公共部门主导的供应无法满足日益增长的社会群众对公共产品和效劳的需求所致。通过引入社会资本，推动多方合作供应公共产品和效劳，为可持续开展在治理层面提供了新的思路。 本文从可持续开展的高度，将PPP模式的演化过程分为三个阶段：以填补公共财政预算缺口为主要目的的PPP1.0阶段，全面提升公共治理能力并提高公共产品供应效率的PPP2.0阶段，以及实现经济、社会和环境可持续开展的PPP30阶段。运用可持续开展理论，从对象—主体—过程三个视角详细介绍了PPP模式3.0，并且应用于实际案例进行分析。这不仅为完善PPP模式的理论体系提供了更深层次的依据，对正处于跨越中等收入陷阱又同时面对有限资源承载力等复杂挑战下的中国具有重要的现实意义。 一、 PPP模式30的一个理论框架 PPP模式1.0版本以填补公共财政预算缺口为主要目的，通过设计合理的PPP操作机制，吸引社会资本参与提供公共根底设施与社会效劳，从而减少政府的财政压力。从国际上推行PPP模式的经验来看，大局部的开展中国家和地区目前都处于这一阶段，例如中国、印度和拉丁美洲在推行城镇化建设中大量应用的PPP模式。从文献研究来看，该阶段的研究主要集中在建筑经济与管理领域，重点是如何设计PPP模式的操作机制。主要包含：（1）风险管理，包括风险识别、风险评估、风险分担、风险应对等；[5]（2）采购管理，包括财务可行性、物有所值、特许经营期限、政府担保、定价机制和招投标等；[6]（3）履约管理，包括运营维护绩效、利益相关者、超额利润分配、再谈判和提前终止等。[7] PPP模式2.0版本以提高公共产品供应效率为主要目的，通过优化PPP模式的操作机制，提高参与方的鼓励水平，从而降低公共产品和效劳的供应本钱，并提高产品和效劳的质量。目前，兴旺国家应用PPP模式大多是出于这一目的，例如英国、荷兰、丹麦在提供社会效劳时，鼓励使用PFI和DBFO等模式。许多学者利用经济学的理论和方法，如不完全契约理论、交易本钱经济学、委托代理理论等，研究不同制度设计对参与方的鼓励水平的影响。主要包含：（1）比拟PPP模式和传统模式的效率，从而决定最优的公共产品供应方式；[8]（2）对PPP合同设计进行优化，包括合同范围、招标方式、政府担保、定价方式、再谈判和提前终止等；[9]（3）PPP相关的规制设计，包括信息披露、公众参与、问责、预防腐败等。[10] PPP模式3.0版本以实现可持續开展为主要目的，通过对经济—社会—环境的多目标综合考量来改造PPP模式的操作机制，一方面吸引社会资本解决地方融资需求，另一方面纳入了社会与环境的因素，克服引入私营部门带来的各种问题。2023年，联合国欧洲经济委员会推出了实现联合国可持续开展目标以人为本的政府和社会资本合作（PPPs）善治指导原那么（草案），将PPP模式作为实现人类社会可持续开展目标的重要手段，在世界范围内进行推广。但是关于PPP模式与可持续开展已有的研究较少，主要集中在建立PPP工程的可持续性评估指标体系，[11]关于如何将可持续开展的理念整合进PPP模式已有的操作机制，还需要进行大量的研究工作。[3]