2023年论国有单位市场退出障碍与制度.docx

论国有单位市场退出障碍与制度 内容提要本文首先从理论上分析了国有企业存在的市场退出障碍及其负面影响，指出建立和完善国有企业市场退出机制的必要性；然后针对目前国企市场退出机制存在的问题，阐述了在各方面如何完善国有企业市场退出机制，从而逐渐建立起一整套易于标准操作的、全方位的国有企业市场退出机制。 关键词国有企业市场退出障碍市场退出机制国企改革 国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。党的十五届四中全会提出，要从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所有所不为，要建立企业优胜劣汰的竞争机制。我们在研究中也发现，国有企业存在着较多市场退出障碍，直接影响国有企业改革战略目标的实现。党的十五届四中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会开展第十个五年方案的建议中也明确提出要完善企业的市场退出机制，对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业实施破产。本文以中央有关精神为指导，沿着提出问题、分析问题、解决问题的思路对这一问题作以探讨。 一、国有企业市场退出障碍的存在及其影响 1.国有企业市场退出障碍是客观的存在 我国国有企业存在市场退出障碍的原因可以归结为两个方面：一是观念的问题。在亏损国企摆脱困境过程中，政府力求扭转亏损国企的局面，对很多应退出市场的国企仍是增加贷款和政策扶持，“死马当活马医〞，有些政府官员和国企领导层等既得利益者也不愿让该退出市场的国企退出。二是机制的问题。因为缺乏一个完善的退出通道，国企中积淀下来的许多历史问题，还有国企退出市场后人员安置和不良债务的处理等问题很难解决。强制性退出只能造成很多社会问题，有较大的政治风险。大面积退出要受国家财力的限制。 由于国有企业市场退出障碍的存在，这些年积淀了一大批早就应该退出市场的国有企业（蒋黔贵，2022）。根据国家经贸委的数据，2022年全国31个省（区、市）和新疆建设兵团申报的企业关闭破产工程就有202345户，需要核呆112023.27亿元；需要关闭破产的资源枯竭煤炭、有色、核工业铀矿山有124户，涉及职工141.6万人，仅安置职工需中央财政新增补贴93亿元。可见，国有企业的市场退出障碍很严重。 2.国有企业市场退出障碍构成了我国通货紧缩的微观根底 由于低效率企业无法及时从市场中退出，而且还要增加贷款维持其存在，这样只能造成低效重复投资、产品供给能力相对过剩，从而一般价格水平下降，同时真实利率上升，企业负债加重，还本付息压力加大，经营更加困难。企业职工收入及收入预期随之下降，总需求也下降，宏观财政货币政策刺激消费失灵。如此形成一个内生性的，自我加强趋势的通货紧缩过程。由于有效退出机制的缺乏，现行的资产重组的结果可能是好企业也被坏企业拖垮。从整体规模上看，就是国有经济的整体效率积累性地恶化。造成我国当前通货紧缩的根本原因在于企业亏损（余永定，1999），而解决的方法只能是在适度提高总需求的条件下，通过低效企业的退出自动恢复市场的赢利性（赵农，2022）。 3.国有企业市场退出障碍严重影响了国企改革与脱困 在竞争性市场领域中，企业要面临各种风险。由于决策失误、管理有漏洞等原因，企业可能产生亏损。国有企业也是如此。但是市场退出障碍的存在使国企亏损面有不断加大的趋势，而且在联合、兼并、收购等资产重组中很可能让亏损企业拖垮盈利企业，形成亏损蔓延的趋势。政府为了救助亏损企业，向银行施压，继续向亏损企业贷款，有时名义上是对盈利产品的打包贷款。但实践证明，把这种有限的信贷资源贷给亏损企业，造成盈利企业信贷额度相对减少，间接减少了盈利企业的利润，而亏损企业的亏损却仍在继续，并形成一种黑洞式的亏损源。这就构成国企效益的整体性下滑，国企改革与脱困的成绩也被抹杀。数据说明，1994~1999年，国企整体效益在加速下滑。 4.国有企业市场退出障碍的存在阻碍了市场对资源的根底性配置 自由退出是对被错误配置的资源进行重新配置的根本条件。一个社会如果缺少自由退出条件，就缺少了纠正错误决策的机制，就缺少使资源从生产率较低的领域向生产率较高的领域转移的途径，从而不可能接近帕累托佳境。这样看来，自由包含着巨大的社会财富（盛洪，1999）。退出障碍造成大量资源（包括资金、人力、土地等各种生产要素）被配置到各种低效率部门，用来生产无市场无开展前景的产品，由于这类商品的需求价格弹性一般小于1甚至接近于0（蒲宇飞，1999），所以企业竞相降价并没有带来需求的上升。这种对大量资源的占用，事实上是要从非国有经济转移资源并作为对国有经济的补贴，在现实中主要表达在银行坏帐、资本市场上的“坏股〞，非国有经济的“综合税赋〞事实的不断提高（樊纲，2022）。 1998年，非国有部门创造了73%以上的工业总产值，63%的gdp，20230%以上的新增长（见中国统计年鉴1999，中国统计出版社）。也就是说，国企占用70%左右的银行信贷资源，但在工业总产值中的奉献缺乏30%，gdp缺乏40%，对经济增长的奉献缺乏20%。可以说，国企改制（破产、出售、合资、股份制改造、股份合作制等）和国企职工的离职、下岗意味着“资源的释放〞（樊纲，2022）。该退出市场而未退出的国有企业，正如经济机体中的积瘤消耗着资源，还恶化着机体的生命力。“切除积瘤〞已经是国企改革的当务之急。 5.国有企业市场退出障碍的存在阻碍了经济结构的战略性调整 当前经济结构的战略性调整的一项十分紧迫的任务，是工业改组改造和结构优化升级。由以前的增量调整为主转向增量与存量调整有机结合、以存量调整为主。也就是从以前的帕累托最优原那么向卡而多最优原那么转变，这样势必伤及一些部门或个人的利益，调整的难度加大。在企业组织结构方面的调整是要以市场为导向，运用优胜劣汰机制进行主动退出和积极调整，这可分为三种情况：关闭破产一批，做大做强一批，搞专搞精一批（王万宾，2022）。 不管是衰退产业的调整、过度重复建设后果的消化，还是市场经济中的优胜劣汰，把资源向优势企业集中，都需要一个好的退出机制。退出障碍严重，是企业体制和整个经济体制中的一个突出问题，也是低水平生产能力过剩严重，某些领域存在过度竞争的重要原因。消除退出障碍，是经济结构调整中最为棘手的问题。如果能在这个问题上有大的突破，产业调整、企业重组和人员流动就会有根本改观，整个经济的活力和效率将会得到显著改进（刘世锦，2022）。 可见，国有企业市场退出障碍事实上已成为整个经济结构战略性调整的重要障碍，是当前经济体制改革中一个较为突出的问题。完善企业的市场退出机制是消除退出障碍的对症药方。 二、国有企业市场退出机制的现行模式 如果否认国有企业市场退出机制的存在，那便是一种错误的理解。自从1986年12月2日全国人大常委会通过中华人民共和国企业破产法以来，国企退出市场是有法可依的，只是这些年在具体的执行中有很多不完善的地方。经过十多年实践的摸索，国家已经公布和下发了有关关闭破产的法律、政策法规共25个，而且在操作中已经形成了一套做法，可以说国有企业市场退出机制初具雏形。 1.国有企业市场退出机制的含义 市场退出有两种解释。一是指企业关闭破产，不再向市场提供商品。二是指企业被兼并、收购或重组后失去市场竞争主体地位，变成别的企业的一个生产单位，但还在向市场提供商品。我认为严格意义上的退出就是关闭破产，而且关闭有较多的行政命令倾向，由市场优胜劣汰选择的市场退出应该只能是破产。在有色行业资源枯竭性矿山关闭破产工作中，一开始叫关闭，但缺少法律依据，操作有难度，后来正式改为破产，以后就把关闭和破产不严格区分，统一叫关闭破产，就是国家以行政命令关闭停产后，实施破产，其实质就是破产。 国有企业市场退出机制的含义那么较广泛，应有两层含义。一是长期亏损、资不抵债。扭亏无望国有企业的出售、兼并、破产构成的退出机制；二是国有经济从竞争性领域退出的一套机制。我们这里讨论的应是第一层含义，而且国企出售、兼并、重组等在实践中并不十分成功，在理论上不一定是严格的市场退出，所以现行退出机制主要以破产机制为主。第二层含义是以第一层含义为根底的更广义的退出，可以用来完善现有的退出机制。 2.如何选择从市场退出的国有企业 选择的依据主要有两个。一是国民经济布局战略性调整的总体要求，二是市场选择，优胜劣汰。 由于我国国企退出障碍的存在，使大批该退出市场的企业没有实现退出。如果单纯按市场选择退出，现有的退出机制没法全部实现这一目标，只能按经济布局战略性调整的总体安排，分轻重缓急，分步骤有序退出市场。在退出机制不断完善的同时，实现方案性退出向市场选择退出转变。 3.对实施国企市场退出的具体操作 党和政府处于组织领导的地位。在关于资源枯竭矿山实施关闭破产的中办发［2022］11号文件中规定，矿山企业关闭破产工作，由国家统一制定政策，全国企业兼并破产和职工再就业领导小组负责组织领导和监督检查，有关省、自治区、直辖市党委和人民政府负责组织实施，有关部门负责政策衔接和协调效劳。由于国企的许多历史积累的矛盾错综复杂，“解铃还需系铃人〞，党和政府是必然的组织领导者，只有调动全社会的力量，才有可能处理好各种历史遗留问题，真正消除退出障碍。目前政府部门对国企的市场退出工作很重视，国家经贸委主任盛华仁把兼并破产工作放在2022年下半年八项工作的第二位。各级政府部门也动用了大量人力、物力在全力做好兼并破产工作，在实践中去完善市场退出机制。 司法部门按照法律程序履行自身职责，维护法律的尊严。主要有破产申请的受理，破产宣告和成立破产清算组，进行破产清算，在职工安置后召开债权人会议等。司法部门与政府部门密切配合，共同依法实施破产。破产申请要先经企业主管部门同意，然后提交人民法院。法院受理后按法律条文进入有关程序，并在开庭宣告破产同时成立破产清算组。清算组负责破产企业财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组成员由人民法院从企业主管部门、政府有关部门和专业人员中指定。具体操作以法律条文和有关政策文件为依据。 三、现行国企市场退出机制中的重点和难点问题 现行的国企市场退出机制中主要有两方面的问题要解决。一是历史遗留的矛盾如何解决；二是破产后各种资源如何配置。这两方面的问题都要解决好，下面分五点来说明。 1.全力做好职工安置工作 这包括做好职工思想工作和按政策把职工安置好。国有企业，特别是历史较长的大中型国有企业职工人数多，社会影响大，做不好可能引发社会问题。国企局部职工思想观念陈旧，总认为大中型国企不会破产，没有足够的心理准备，再加之这些年企业效益下滑，收入低，储蓄少，而自身无视学习，缺乏在市场竞争的知识技能，所以很可能对破产一时接受不了，便很容易把对企业领导的埋怨，对政府有些官员的不满，以及自身对前途的担忧等复杂情绪混杂在一起，形成一种不良情绪的蔓延，很容易引发群体性上访，静坐等社会问题。如果处理不好还有可能从破产企业蔓延到非破产国企，形成一种传播放大机制，后果不堪设想。因此，对国企职工从上而下的周密细致的思想工作务必做好，要充分发挥党群组织的作用，把问题消化在萌芽阶段。必要时也要采取果断措施，以防事态扩大。 就企业破产的原因，破产政策法规等问题要向职工有一个明确的说明。把破产企业职工的安置工作作为整个破产工作的核心。对政策法规中没有涉及到的特殊问题要及时研究，拿出相应的政策。 2.资产清查与变现 这项工作关系到国有资产流失的问题。资产清查必须严格仔细，清查后的资产要入库、查封，同时注意保存、保养完好。资产变现，也包括债权追索，要组织专人下力气做好。资产变现后主要用于安置职工和清偿债务。资产变现通过公正评估、公开拍卖、公开竞价等方式，到达变现的公正、公开和卖到最高价。资产变现工作