2023年公共图书馆立法历程述略.docx

公共图书馆立法历程述略 ：[目的/意义]公共图书馆法于2023年1月1日开始实施。这是我国通过的第一部公共文化专门法律，具有里程碑的历史意义。本文按照时间脉络对公共图书馆法立法历程进行梳理，对立法从无到有进行系统化总结。[方法/过程]从五个阶段对其进行述略：酝酿准备阶段、研究起草阶段、调研修改阶段、公开征求意见阶段、审议通过阶段，列举并分析立法过程中的标志性事件，串联出整个立法进程。[结果/结论]公共图书馆法的制定历经多年，是社会各界专业人士共同努力的结果，其诞生顺应了时代的要求，并从理论、机构、业务等多个层面表达其专业性，是我国图书馆事业取得的里程碑式进步。 关键词：公共图书馆法;公共图书馆事业;立法过程 2023年11月4日全国人大正式通过中华人民共和国公共图书馆法（以下简称公共图书馆法），图书馆界欢欣鼓舞，在宣传贯彻公共图书馆法的同时，掀起了对公共图书馆法研究新的热潮。图书馆报等各大媒体在报道中均认为公共图书馆法开始于2022年[1]，而笔者经过梳理，认为公共图书馆立法的发端最早应从改革开放初的1978年算起，至今已有四十年的历程，大体可分为酝酿准备阶段、研究起草阶段、调研修改阶段、公开征求意见阶段、审议通过阶段。 1酝酿准备阶段（1978—2022） 改革开放初，百废待兴，国家立法环境得到了迅速改善，随着经济和社会开展，有关经济、教育等相关立法不断增多，对于图书馆立法的呼吁和建议也不断萌发。1980年，中央书记处听取图书馆工作问题汇报，讨论通过图书馆工作汇报提纲。当年6月27日至7月6日，国家文物局在北京召开全国文物工作会议，部署讨论图书馆工作，就有代表建议制定图书馆法[2]。此后，图书馆界开始了关于图书馆法立法意义探讨和可行性研究，如1981年高树榆在图书馆学通讯发文试谈把图书馆办成一个社会事业，胡养儒在河南图书馆季刊上撰文谈图书馆法，乔新秋在图书馆学通讯上撰文公共图书馆法制定的原那么等，并呈现出从自发式呼吁到有组织开展研究、从零星的研究到不断升温引发重视的态势。第五届全国人民代表大会通过的我国宪法第二十二条规定，“国家开展为人民效劳为社会主义效劳的文学艺术事业，新闻播送电视事业、出版发行事业，图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动〞。这是我国首次在宪法中将图书馆明确列为国家的重要文化事业，表达了国家对图书馆事业的高度重视，为以后图书馆立法提供了宪法依据。改革开放初期，关于图书馆和文化事业的相关条例提上了日程。1981年教育部颁发中华人民共和国高等学校图书馆工作条例。1982年，文化部颁发了省（自治区）市图书馆工作条例。1987年，中国科学院颁发了中国科学院图书情报工作暂行条例，同年由原国家教委修改颁发了普通高等学校图书馆规程。2022年对普通高等学校图书馆规程再次修订，这些相关条例为后面公共图书馆法的研究与制定提供了一定借鉴意义。20世纪90年代，图书馆立法继续酝酿，因准备缺乏且立法时机没有抓住使得立法步履艰难。1990年文化部启动公共图书馆条例的起草工作，并征求了图书馆界和有关部委的意见形成草案后还在部内进行了审议，后由于机构改革等原因而中断[3]。从全国人大层面开始图书馆立法呼吁最早始于1996年，在1996年3月八届全国人大第四次会议期间，陈珊妹等32名代表提出关于制定图书馆法的第575号议案，鉴于当时文化部正在起草公共图书馆条例（草案），全国人大教育科学文化卫生委员会建议国务院先公布图书馆条例，再研究制定图书馆法[4]。1998年文化部提出图书馆法立法动议，之后因故被搁浅[5]。这一阶段，关于图书馆法的研究不断升温，产生了较多成果。据李国新统计，从1980到2022年，国内专业杂志上发表或者专门研讨会上发表的相关论文总数近800篇，结集成书的国内外图书馆法规、文件汇编有4种[6]。同时，为了解和借鉴国外立法的先进经验，国外图书馆法的介绍与研究开始得到重视，相关成果有简耀东编中日韩三国图书馆法规选编（台湾文华图书馆管理资讯股份，1994年出版）等[7]。 2研究起草阶段（2022.1—2023.12） 这一阶段是公共图书馆法正式立法的开端，也是从图书馆法到公共图书馆法的转折阶段。这一阶段又分为两个子阶段：2022至202223年为研究起草转折子阶段；202223年至2023年为起草阶段步入正轨子阶段。 2.1立法工作启动并三易其稿。自1997年党的十五大确立依法治国根本方略到2022年，党和政府不断加强社会主义法制建设。在2022年3月召开的九届全国人大第四次会议期间，郭凤莲等34名代表联名提出了关于制定图书馆管理法的第54号议案。2022年“图书馆法〞正式成为文化部当年上报全国人民代表大会的立法工程，文化部社会文化图书馆司随即启动图书馆法（草案）起草工作。在确定图书馆法（草案）第一稿之后，4月6-8日，文化部社会文化图书馆司和法规司联合在天津召开“图书馆法〞专家座谈会，会议由社会文化图书馆司副司长周小璞主持，国家图书馆、公共图书馆、高校图书馆、科学院图书馆的20多位专家教授应邀参加座谈会，会议听取政府相关部门及图书馆界专家对制定图书馆法律工作的意见，讨论十分热烈。社会文化图书馆司和法规司的领导在会上表示，文化部已将图书馆法的制订列入工作日程，争取年内完成定稿，年后提交人大会议审议通过[8]。这次座谈会标志着正式启动中华人民共和国图书馆法的制定工作。根据座谈会的讨论结果对草案第一稿进行了修改，形成了图书馆法（草案）第二稿，并上报文化部政策法规司。2022年，政策法规司对第二稿审阅、修改后形成图书馆法（草案）第三稿，提交有关部委和各地文化厅（局）征求意见[9]。第三稿共8章37条[2023]。从2022年9月通过了文化部的审查[11]。从20世纪90年代的条例起草到21世纪初的立法启动，期望从最高法律层面促进图书馆事业开展，这是一个巨大的进步。 2.2立法工作遇阻搁置。图书馆界对于立法始终保持着饱满的热情和很高的期望，与图书馆法相关的研究工作和学术交流活动不断增强，从各种不同角度求证图书馆法的必要性和可行性，期望通过立法解决图书馆事业开展的各种问题，尤其是经费、人员等关键问题。在讨论中虽然来自公共图书馆、高校图书馆、专业图书馆以及其他各类型图书馆的代表们一致呼吁要尽快立法，但在一些关键问题上如立法组织、立法目标以及具体条款等都出现了难以调和的矛盾，主要是因为部门利益和思想观念的障碍。2022年6月，国务院法制办在北京召开专家座谈会。在这次会议上，界内对于图书馆事业开展中的一些根本问题仍然存在较大分歧，比方是立大法还是立小法意见不一致，同时我国各级各类图书馆的行政主管部门在立法协调上不够密切。因此，以这次会议的召开为标志，2022年启动的图书馆立法工作事实上陷于停顿[12]，3年多的立法努力也付之东流。 2.3图书馆法列入文化立法规划。2022年中宣部印发的关于制定我国文化立法十年规划（2022—2023）的建议中，将图书馆法列入前五年的立法规划。2023年9月，国家“十一五〞时期文化开展规划纲要发布，“抓紧研究制定图书馆法〞列为“十一五〞文化立法的任务之一。2023年9月14日，文化部印发文化建设“十一五〞规划，在“加快制定重要文化法律法规〞中，强调要抓紧研究制定非物质文化遗产保护法、图书馆法、对外文化交流条例。2023年，图书馆法被列入全国人民代表大会“十一五〞重点立法工程，以及“十一五〞期间“抓紧研究制定〞的文化立法之一。国务院自202223年起连续四年将公共图书馆法作为“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法工程〞列入年度立法工作方案[13]。这些都表达了党和政府对公共图书馆法制定的重视和支持。202223年2023月，十一届全国人大常委会立法规划公布，图书馆法被列为第二类工程即“研究起草、条件成熟时安排审议〞的工程。 2.4从图书馆法到公共图书馆法。图书馆法立法经过一段冷却之后到了2023年9月又有了转机。经过各系统、部委之间的相互协调和努力，文化部、教育部、科技部、全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会、新闻出版总署共同成立了“中华人民共和国图书馆法起草工作领导小组〞[14]。文化部牵头成立了两个高规格的与图书馆立法有关的临时性小组，一是由文化部部长孙家正任组长的图书馆立法领导小组，一是由相关部委司处级领导组成的图书馆立法工作小组，以这两个小组的成立为标志，新时期图书馆立法工作重新启动[15]。经过十年立法名称及相关问题的困扰，短期内图书馆界不同主管部门和不同群体很难取得一致，这就促使文化部最终放弃立一部大法即综合性的图书馆法的初衷，改为公共图书馆立法。公共图书馆事业是文化部的管辖范畴，不再涉及来自其他各部门的强烈反对。202223年11月18日，文化部在北京召开公共图书馆法立法工作会议，会议明确了根据全国人大常委会的立法规划，制定图书馆法从公共图书馆法做起，这标志着从2022年启动的图书馆立法工作开始转入公共图书馆立法新阶段。 2.5地方图书馆立法取得重要进步。虽然全国性图书馆立法遭遇多重困难，立法进程缓慢，一些地方在地方图书馆立法上取得了重要突破，为中国图书馆立法增强了信心。影响较大的有深圳经济特区公共图书馆条例（试行）（1997）、XX省图书馆条例（2022）、XX省公共图书馆管理方法（2022）、XX省公共图书馆管理方法（2022）。这些立法根本上都是为地方公共图书馆事业立法，对于中国图书馆立法从综合性的图书馆转向专门性的公共图书馆法，有更多共同点，也推动了图书馆法治化从国家到地方体系的形成。 2.6中国图书馆学会组织的立法支撑研究。图书馆界很早就开始了与图书馆立法的相关研究，重要主题有：一是图书馆权利和读者权利研究，自2022年以来推出了较多有影响的成果。如图书馆杂志2022年第6期推出“新世纪新视点三人谈之关于‘知识自由’的对话〞，图书馆建设杂志2023年开始推出“走向权利时代〞专栏。二是职业资格制度，2022年，国家劳动和社会保障部与国家文化部正式发布了试行3个与图书馆行业有关的“国家职业标准〞（图书资料馆员、古籍馆员、文献修复师）；同年，国家社会科学基金第一次将“我国图书馆员职业资格认证制度的建立与实施〞作为重点课题予以立项。此后，相关研究论文增多，如吴慰慈的图书馆职业资格认证制度载图书馆建设2022年第2期，国家图书馆学刊2023年第3期发表了介绍和研究日本、美国、英国、韩国图书馆职业资格制度的文章，等等。三是呈缴本制度，呈缴本制度改革的呼声伴随着图书馆立法研究而不断提高，图书馆学专业期刊上发表的论文涉及的问题有：国外呈缴本制度介绍与中外比较研究；我国呈缴本制度的立法问题；电子出版物呈缴制度；呈缴本制度归属于出版法著作权法图书馆法还是单独立法问题等等。中国图书馆学会对图书馆立法高度重视，一直担负着图书馆法研究领导者的角色。2022年初正式组建了“图书馆法与知识产权研究专业委员会〞，并开始组织了一系列与图书馆法相关的学术活动，如2022年中国图书馆学会年会召开了“第三届图书馆法与知识产权论坛〞，同年中国图书馆学会第二届青年学术论坛也集中讨论了与立法相关的权利问题。2022年中国图书馆学会年会，在关注立法问题的同时，还集中讨论了由2022年下半年出现的“国图事件〞和“信师事件〞引发的权利问题。中国图书馆学会受文化部委托，集合了全国业界的专家学者开展了立法支撑研究。中国图书馆学会202223年新年峰会就如何推进图书馆立法进程进行了深入讨论[16]。中国图书馆学会202223年新年峰会上，专题讨论部署“公共图书馆法立法支撑研究〞工程，成立了11个立法支撑研究课题组：“国内外图书馆立法资料收集与分析〞；“公共图书馆立法背景与必要性、可行性研究〞；“公共图书馆的性质与功能定位研究〞；“公共图书馆的设置与体系建设研究〞；“公共图书馆管理体制研究〞；“公共图书馆绩效评估研究〞；“公共图书馆人、财、物保障及呈缴本制