2023年和谐社会建设中政府规制.docx

和谐社会建设中政府规制 一、对政府规制的诠释 （一）政府规制的涵义 规制是由英文regulation一词翻译而来，意思是政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制。它要求政府以经济手段和法律手段为主、以行政手段为辅，并通过法律和规制来约束和标准微观经济主体的行为，它是与市场相对应的政府用来调整、鼓励微观经济主体的规制系统。 国内外学者已从不同的角度对规制进行了大量的研究，如从经济学、法学和政治学等角度对规制这一概念进行了研究和探讨。但目前对政府规制尚无统一的认识，对政府规制的定义也有着各种各样的表达。其认识大致可以分为以下几类： 1.制是政府矫正市场失灵的努力和对公共利益的追求。规制经济学的创始人之一卡恩认为：规制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定……如进入控制、价格决定、效劳条件及质量的规定以及在合理条件下效劳所有客户时应尽义务的规定……〞[1]。密特尼克认为：规制是“针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规那么〞[2]。斯蒂芬那么认为：规制是指“政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策〞[3]。金泽良雄认为：政府规制是在以市场机制为根底的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题（广义的失灵）为目的。 2.规制是政府的一种控制行为。梅尔认为：规制是“政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图〞，并认为“是政治家寻求政治目的有关的政治过程〞。[4]植草益认为：“政府规制是政府机构依照一定的规那么对企业的活动进行限制的行为。〞[5]中国学者张建伟博士认为：规制是指政府依据一定的政策、法律和规章对市场经济主体的活动进行限制、制约或鼓励的行为。[6]张帆那么认为：“政府规制是指政府利用法规对市场进行的制约。〞[7]樊纲认为：政府规制“特指的是政府对私人经济部门进行的某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可，等等〞[8]。 3.规制是规制对象利用政府权力谋取自身利益的一种努力。规制理论的泰斗斯蒂格勒认为：规制是“作为一种规那么，规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为规制产业自己效劳的〞[9]。这种理解也被称为“俘获〞理论，即规制主要不是政府对公共利益的追求，而是行业中的某些规制对象通过采取各种手段利用国家强制权力满足自己利益和需要的一种努力，其最终目的就是增加自己的获利能力。 总结国内外学术界对政府规制的理解，归纳起来，我们可以得出政府规制的一些根本特征：（1）政府规制的主体是政府行政机构；（2）政府规制的对象是微观经济主体；（3）政府规制的手段是国家法律和法规；（4）政府规制的目标是直接控制各类微观经济主体的活动；（5）政府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。[2023]因此，本文认为政府规制是指政府依据一定的政策、法律和规章对直接市场微观经济主体及其活动进行限制、制约、标准和鼓励的行为。其目的是为了实现资源有效配置和社会福利最大化。 （二）确立政府规制和放松政府规制的理论 自然垄断理论。对自然垄断的研究，学者们最初是从规模经济性入手，在对自然垄断产业分析过程中发现社会经济中存在着自然垄断。传统的观点认为，所谓自然垄断产业是指由于产业存在显著的规模经济性，产品平均费用曲线随产品市场容量的扩大而向下递减，以致单个企业独占市场将比多家企业分享市场而能够取得更低平均本钱，从而使得社会总本钱最小的产业。20世纪70年代末以后，新的观点认为，自然垄断产业未必只能建立在规模经济性的根底之上，只要存在着所谓的本钱的劣加性或范围经济性，该产业就是自然垄断产业。对自然垄断产业进行规制的根本目的，是因为在这类产业中实行独家企业垄断或少数几家企业寡头垄断在资源配置上可到达更高效率。因此，很多国家的政府都赋予特定的企业垄断供给权，并通过限制其他企业进入（即所谓进入规制）来维持垄断性结构，以免整个产业由于进入过度而使供给能力大量过剩，使得社会稀缺资源发生不必要的损失。另一方面，由于垄断企业的生存因政府的进入规制而获得了合法保护，它们就很容易凭其垄断地位制定垄断价格，谋取垄断利益，以致不可防止地对消费者和社会福利造成一系列的损害。为防止这些损害，政府很有必要在对自然垄断产业施以进入规制的同时，对那些影响经济开展的自然垄断产业进行直接规制。 信息不对称理论。信息不对称是指市场交易一方比另一方拥有更多信息的状态，它对市场的运行有很大影响。乔治·阿克劳夫是对信息不对称进行分析的第一人，他在对旧车市场进行调查的根底上建立了柠檬市场模型（柠檬表示次品或不中用的东西）。信息不对称使低质量商品把高质量商品逐出了市场。所以，当市场上被交易对象的质量在很大程度上受控于拥有隐藏信息的一方时，就产生了所谓的逆向选择问题，交易中一方希望得到高质量产品，而另一方却只愿意提供低质量产品。柠檬市场的例子说明了信息不对称是如何导致市场失灵的。实际上，对于那些虽然具有竞争性的市场结构，但消费者在自由选择问题上还不能保证得到充分的信息的产业，由于信息不对称极易导致消费者利益的损失。 公共利益理论。公共利益理论源于传统微观经济学，它认为，政府规制在于矫正市场失灵。这一理论假定政府规制是针对私有行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规那么，目的是为了控制规制对象对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，具体表现为控制进入、决定价格、确定效劳条件和质量及规定在合理条件下效劳所有客户时的应尽义务等，并假定在这一过程中，政府可以代理公众对市场作出一定理性的计算，使这一规制过程符合帕累托最优原那么。所以，哪里有市场失灵，政府规制的公共利益理论就主张在哪里实施相应的政府干预，以矫正市场失灵，公共利益理论认为政府规制的潜在范围是无限的。 部门利益理论。部门利益理论是施蒂格勒在1971年发表的经济管制论中首先提出的。施蒂格勒认为，作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益效劳而设计和实施的。他使用标准的经济供求分析解释政府规制的存在，确立了一个以工商企业或消费者为需求方，政府为供给方的供求分析框架，从供求条件的变化观察到规制政策究竟是为谁效劳的。他还观察到政府规制在许多场合并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。由部门利益理论直接派生出政府俘虏理论。政府俘虏理论认为，促使政府进行规制的是规制本身的对象或其他有可能从中获益的人。更确切地说，政府规制是特殊的利益集团寻租和创租的结果。规制者会被受规制者所俘虏，而反过来为受规制者效劳。政府规制与其说是为社会公共利益，毋宁说是特殊的利益集团寻租和创租的结果。 佩尔特兹曼对政府俘虏理论进行了进一步研究。他认为，政府规制的实质，乃是将垄断利润的最终归属的决定权授于政府规制当局。受经济利益的驱使，受规制企业及其他相关利益集团必然会尽最大的努力影响政府的规制决策，从而形成所谓“政府规制的市场〞。在政府规制条件下，受规制者往往能够对规制的结果作出较为准确的预测，致使一个理性的产业显然会花光所有的垄断利润而只保存政府认可的利润。为此，它完全可以运用各种手段与政府规制当局分享垄断利润。而政府规制当局一旦从垄断利润中受益，就会通过规制活动为垄断者效劳。只要政府规制当局分享的利益不超过垄断利润，垄断者的这种寻租活动就仍有利可图；在政府规制条件下，较之不加以规制而言，真正发生明显变化的不是受规制产业的产量和价格，而是收入在各相关利益集团之间的分配。 （三）政府规制的分类 政府规制按照规制机构和制约手段的不同，可分为直接规制和间接规制。直接规制是指政府部门对微观经济主体直接实施的干预，也被称为狭义的政府规制。它是政府部门为了在社会经济中防止因自然垄断、信息不对称等因素使消费者利益和社会公共福利受到伤害而直接对微观经济主体进行的制度安排。直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是指针对存在着自然垄断或信息不对称现象，为防止资源低效配置和确保效劳供给的公平性，政府有关部门根据法律规定，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、效劳的数量和质量、投资、财务、会计等方面的活动进行规定或限制。进入规制与价格规制是经济性规制的最重要内容。社会性规制是为保障劳动者和消费者的平安、健康、卫生以及保护环境和防止灾害，政府通过许可认可制度，对物品和效劳的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。间接规制是指由司法部门通过司法程序对微观经济主体实施的干预，它不直接介入经济主体的决策，仅制约阻碍市场机制发挥效能的行为，并努力建立完善的、能够有效地发挥市场机制效能的制度。 按照规制方式的不同，规制分为行为规制和结构规制。行为规制是指对企业行事方法进行的规制，包括： 1.防止占市场支配地位的公司的反竞争行为的规制； 2.价格控制； 3.针对广告和其他竞争活动的限制规那么。行为规制的一种最简单的形式是指令：规制者告诉被规制者做什么。这种指令涉及信息和鼓励这样一个双重问题。因为规制者与企业在本钱结构、日常管理上信息不对称，使规制者处于不利的地位，规制者无论是在发布命令，还是在控制命令的服从上，都处于信息弱势。结构规制是指决定哪些特定企业或个体实施哪些行为的规制。它包括： 1.进入的限制； 2.垄断状态； 3.单一能力规那么（不允许从事多种经营等）； 4.个体未经认证不能进行专业效劳的规制。结构规制的一种重要形式是职能分解。享受垄断地位的公司不能同时进入竞争性领域。这种分解涉及到竞争的效率问题。 三、现阶段政府规制在建设社会主义和谐社会中存在的问题 随着我国建设社会主义和谐社会步伐的加快以及经济体制的转轨，我国原来的政府规制正在不断向法治化、标准化和制度化的新的政府规制过渡。虽然政府规制的面貌有了很大的改观，但同社会主义和谐社会所要求的新型政府规制来讲，我国现存的政府规制依然存在着许多问题。 （一）非竞争性因素引起的垄断 首先表现为行政垄断。行政垄断又称人为垄断，它包括纵向的行业垄断及横向的准入障碍或地方保护主义。由于我国的多数规制是先由规制机构（规制机构本身又是垄断企业即规制对象）起草后报国务院再由全国人大审议通过的，这就使规制在源头上不可防止的表达着规制机构和所属垄断企业的意愿，缺乏社会的公正性。由于缺乏有效的监督与约束，这些行业的官僚作风和效率低下的问题十分突出。自然垄断产业的企业利用行业或地区垄断地位，损害消费者利益和社会公共利益。社会上出现的乱收费现象，在很大程度上就是行政垄断引起的。 其次表现为缺乏市场竞争根底的经济性垄断。缺乏市场竞争根底的经济性垄断也即不是因市场竞争中的优胜劣汰而引起的经济性垄断。现在我国在经济中存在的垄断主要是因为市场经济体系不健全、市场竞争机制还未完全形成，因缺乏市场竞争根底而形成的经济性垄断。因为缺乏市场竞争根底的经济性垄断的存在，在一定程度上阻碍着市场竞争秩序的形成。在社会经济领域我们看到的某些行业主管部门，以标准和整顿市场秩序为由，公开组织价格联盟，联手操纵市场价格现象，就是一种典型的缺乏市场竞争根底的经济性垄断。 再次表现为规制者的垄断。我国现阶段的规制者也是垄断利益所得者的现象尤为突出。规制机构为了本身的利益，在制定规制时把规制牢牢把握在本部门手中，规制对象寻租时只有寻到他们的部门才算寻到了真租，才能解决根本问题。我国2023年反腐败的重点反商业贿赂，在很大程度上就是因为规制者的垄断引起的。 总之，由于非竟争性因素引起的垄断的存在，使企业缺乏竞争活力，使价格形成机制不能刺激生产效率的提高，严重的企业寻租行为导致社会福利的损失。 （二）政府规制机构效率低下