2023年曲福田推进城乡一体化发展的思考与实践.docx

曲福田：推进城乡一体化开展的思考与实践 ——以XX市城乡一体化开展综合配套改革试点为例 按。建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会开展一体化新格局，是我国新时期现代化建设的重大战略。作为XX省省级综合配套改革试点，XX市城乡一体化开展改革试点工作深入推进，取得明显成效。XX省开展改革委副主任、党组副书记曲福田同志撰写的这篇文章，在全面总结苏州经验的根底上，对XX省加快推进城乡一体化进程提出了很有价值和见地的意见和建议，现予刊发，供各地在改革工作中参考借鉴。 形成城乡经济社会开展一体化新格局，是党的十七大对统筹城乡开展、构建新型城乡关系提出的新要求，是贯彻落实科学开展观的重大举措，也是构建和谐社会的重要根底。202223年9月，XX省委、省政府确定XX市城乡一体化开展作为省级综合配套改革试点，要求苏州率先在城乡规划、产业布局、根底设施、公共效劳、劳动就业等一体化方面取得突破，促进城乡生产要素合理流动、公共资源均衡配置，形成城乡一体化开展新格局。苏州紧紧抓住这一历史机遇，把城乡一体化综合配套改革作为推进新一轮开展的战略选择，着力建立健全城乡一体化开展的体制机制，综合配套改革试点工作取得了良好开局，为全省城乡统筹开展起到了很好的引领示范作用，并被国家开展改革委确定为中澳管理工程“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹开展〞合作工程试点地区（重庆、成都、苏州、嘉兴）之一。本文是在对苏州改革经验总结的根底上，对江苏推进城乡一体化提出的建议。 一、苏州开展城乡一体化开展改革试点进展情况 （一）苏州开展阶段的分析与判断 科学判断开展阶段是推进城乡一体化开展的前提和根底。改革开放以来，苏州通过大力实施工业化、城市化、经济国际化（即“三化〞）战略，经济社会开展走在了江苏乃至全国的前列。202223年XX市人均gdp超过1万美元，城市化水平超过60%，已进入工业化后期阶段，到达中等兴旺国家收入水平。特别是与其他地区相比，苏州城乡开展呈现出三大鲜明特征：一是经济与资源环境的矛盾进入敏感期，二是城乡之间要素流动进入加速期，三是城乡功能形态变化进入关键期。总体上看，苏州已进入以城带乡、以工促农、城乡联动的开展新阶段，城乡一体化开展已具备良好的根底和条件，是推进城乡一体化开展改革的最正确时期。 （二）苏州城乡一体化开展改革试点主要内容与措施 紧紧围绕建设城乡一体示范区的目标定位，坚持以富民优先为导向，以科学规划为前提，以制度创新为关键，以扩大内需为动力，以组织建设为保障，进一步推动“三农〞与“三化〞互动并进，使苏州既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明。到2023年根本建立城乡一体化开展的体制机制;全市农民人均纯收入在202223年突破1万元的根底上，2023年到达全省平均水平的1.5倍、全国平均水平的2倍以上，2023年突破2.5万元，城乡居民收入差距逐步缩小;村均集体经济收入在202223年突破300万元的根底上，2023年到达450万元;现代农业建设取得重大突破，到2023年高效农业面积占种养面积（不含粮油作物）比重达60%，高效农业种养面积中亩均效益5000元以上的占1/3;城乡公共效劳均等化根本实现，城乡社会保障根本并轨，城乡社会管理体系及防灾减灾体系根本完善;农村基层组织建设全面加强，农民民主权利得到有效保障;经济与人口资源环境协调开展，农村生态环境和人居环境显著改善，可持续开展的体制机制加快形成，202223年全市陆地森林覆盖率到达23%。 重点抓三个方面。一是加强组织领导。XX市和下辖市（区）均成立了试点工作领导小组，共同推进城乡一体化开展综合配套改革。领导小组下设办公室，实行集中办公制度。二是构建政策框架。制定了促进农民持续增收、农业保障、富民强村、现代农业、农业担保、社会保障、农村住宅转换商品房、农村居民转换城镇居民等一系列政策意见。三是实施典型引路。积极发挥典型示范作用，确立了XX县区花桥镇等23个试点工作先导区，鼓励先行先试，为面上改革积累经验。 （三）苏州城乡一体化开展改革试点成效 通过一年多的实践，苏州城乡一体化综合配套改革以破除城乡二元结构为重点，突出富民优先、规划引领、政策创新、典型示范，突出改革重点环节，统筹推进各项工作。 一是现代农业开展步伐加快。加快推进土地股份合作制改革步伐，促进了土地承包经营权流转，提高了农业规模经营和组织化水平。落实优质粮油、花卉园艺、特种水产、生态林地为主导的“四个百万亩〞农业产业布局规划，相继建成或在建万亩以上现代农业示范区14个，千亩以上示范区64个，建成生态观光农业基地150多个，农业规模经营比重到达40%。 二是新农村建设成效不断显现。全市新建农民集中居住点848个。全市区域供水率达95%，有三分之一的村实施生活污水集中治理，近90%村实现了生活垃圾“户集、村收、镇运、县处理〞。 三是富民空间全面拓展。通过“资源资产化、资产资本化、资本股本化〞改革，在全国率先推进农村集体资产确权发证工作，全市农村集体总资产636亿元，村均收入339万元，农民财产投资性收入比重超过30%。“三大合作〞加速开展，95%的农户拥有股份。 四是公共效劳水平明显提升。统筹推进城乡根底设施建设，促进城乡公共事业共建共享。稳步实施城乡社保对接，积极推进城乡居民根本养老保险、最低生活保障和根本医疗保险转换接轨，农村社会保障体系逐步完善。全市农村根本养老保险参保率达96.5%。 五是体制机制创新步伐加快。把体制机制创新贯穿城乡一体化开展改革试点的各个环节，加快村镇规划修编步伐，探索城乡开展规划一体化的导向机制。积极推进城乡就业和社保制度的一体化，构建农民持续增收的长效机制。创新集体经济开展模式，增强了现代农业和农村新型集体经济的动力机制。加快农村社会事业开展，努力形成城乡公共效劳均等化的运行机制。 二、苏州开展城乡一体化开展改革的经验总结 按照省委确定的“五个一体化〞要求，苏州从实际情况出发，充分借鉴外地经验，按照“一张图〞、“三集中〞、“三置换〞和“四对接〞积极探索城乡一体化开展新路径。 “一张图〞，即科学制定规划。在23个先导区按城乡一体化的要求开展了村镇建设规划的编制或修编，将有关城乡一体化开展的主要规划相互衔接，有机叠合在一张图上。通过“一张图〞的规划，确定城乡空间布局和区域主体功能定位，合理配置资源，促进城乡区域协调开展。 “三集中〞，即工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经营集中，促进城乡空间融合、资源优化配置。通过“三集中〞，优化城乡空间布局，转变农民生产生活方式，促进经济开展方式转变。在实施“三集中〞的过程中，同时推进“三同步〞，即工业向规划区集中与资源节约、环境保护同步推进，农民向社区集中与就业、富民同步实施，农用地向规模经营集中与现代农业开展同步进行。 “三置换〞，即以承包土地置换土地股份合作社股权、宅基地置换商品房、集体资产置换股份，实现城乡土地资源优化配置。通过“三置换〞，打破原有土地管理制度对城乡一体化的根本性制约，一方面为城乡空间布局优化提供了可能，另一方面为农民脱离土地转变为城市居民、为农业的规模化经营创造了条件。 “四对接〞，即城乡根底设施、城乡公共效劳、城乡社会保障和城乡社会管理的对接，加快消除城乡二元结构，推进城乡一体化开展。通过“四对接〞，实现公共产品在城乡之间公平合理配置，表达以人为本的开展理念，从而在更高水平上实现城乡一体化开展。 三、江苏推进城乡一体化开展改革需要突破的重点环节 （一）加快城乡一体化是江苏实现“两个率先〞的根本性要求 党的十七届三中全会决定作出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的开展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会开展一体化新格局的重要时期。〞这“三大特征〞在江苏表现得更加明显，条件更为成熟。到202223年，江苏人均gdp超过6400美元，农村人均收入到达8004元，提前一年实现了“小康目标〞指标值，江苏总体上已率先在全国根本实现小康目标，下一步要率先实现根本现代化。统筹城乡开展，加快城乡一体化开展进程理应走在全国前列。一是江苏农业根底比较好，农业科技水平、农业社会化效劳水平、农业机械化水平都在全国处于领先位置。二是江苏工业比较兴旺、城市比较密集，带动能力比较强。三是作为统筹城乡开展的主要载体，江苏县域经济比较兴旺、实力较强。四是在统筹城乡开展方面，江苏积累了许多经验，如推进工农互促、城乡结对、村企挂钩、南北合作等，特别是近年来江苏大幅度增加对“三农〞的投入。 （二）江苏推进城乡一体化开展的总体部署 XX省委十一届五次全会审议通过的中共XX省委关于贯彻落实党的十七届三中全会〈决定〉加快推进农村改革开展的意见中明确提出，要大力推进农村改革创新，切实加强农村制度建设。着力破除城乡二元结构，建立促进城乡经济社会开展一体化制度。即实现“五个一体化〞。一是推进城乡开展规划一体化，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构。二是推进城乡产业一体化，形成互为支撑、互动开展的城乡产业结构。三是推进城乡根底设施建设一体化，统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大根底设施建设，加快城乡道路、供水管网的“无缝对接〞，促进城乡根底设施共建共享共用。四是推进城乡公共效劳一体化，形成比较完善的农村公共文化效劳体系，促进城乡义务教育均衡开展，完善农村根本医疗效劳体系。五是推进城乡就业一体化，构建城乡统一的人力资源市场，建立城乡平等的劳动就业制度。 （三）对江苏推进城乡一体化开展改革的建议 按照统筹城乡五个一体化的根本路径和本质要求，城乡一体化开展改革应在整体设计、系统安排、突出重点、扎实推进有根底上，紧紧抓住割裂城乡的根底制度和制约城乡融合的突出矛盾，着力在以下七个关键环节取得突破。 1、注重科学规划，在城乡空间有序融合上求突破 规划是城乡一体化开展改革的龙头。一是确立全新的规划理念。重视规划的先导引领作用，确立开放式、全覆盖、片区开展和多规叠合的规划理念。摈弃传统的“城市、农村〞二分法，实现城乡一体的规划全覆盖。突破乡镇、村庄行政界限，合理划分主体功能区，形成中心城市、产业园区、生态保护区、特色镇、新型社区、自然村落为载体的县（市）城乡空间布局结构。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合〞。二是形成城乡一体的规划体系。县（市）是统筹城乡开展的主体，城镇化是构建城乡一体化新格局的重要载体和推动力量，以县（市）域为空间单元、以中心镇为支点编制城乡总体规划，在此根底上再编制片区规划、重点区域控制性详细规划、专业专项规划、乡镇总体规划、镇村布局规划等。通过片区规划，落实片区功能定位，形成城镇型、社区型、改进型、生态型、古镇型分类规划，编制好县（市）域城镇建设、村落分布、产业布局、根本农田保护、生态修养、历史文化传承与保护等专业性规划。三是建立集中统一的规划管理体制。破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一划给规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制，建立科学的城乡一体化开展规划体系运作程序。建立规划实施评估机制，强化规划实施的法律监督、舆论监督和群众监督。 2、深化土地管理制度改革，在城乡土地要素市场化配置上求突破 农村集体土地产权不清，与国有土地产权不对等，制约了土地资源在城乡之间的顺畅流转和优化配置。土地管理制度改革，要按照“确权是根底，流转是核心，配套是保障〞的思路，在城乡土地要素市场化配置上求突破。一是切实明