2023年基本养老保险立法之疑难问题研析三.doc

根本养老保险立法之疑难问题研析三 　　3.土地权益嫁接养老权益的利弊反思 　　然而，对被征地的养老制度的设计，无论从社会心理，还是在制度考量上，城镇企业职工根本养老保险制度都是理想的和重要的参照系，正是在这个意义上，被征地农民养老保险技术性嫁接的重要问题之一便是给付水平很低，农民利益损失较大。而在具体的制度运转中，其问题有以下这些方面：其一，保险精算理论缺乏，保费偏高;其二，根本要素及参数差异大，确定依据和标准缺乏统一性;其三，资金筹集机制不健全，存在空账的隐患;其四，分段保障差异大，临界年龄的利益有失公允;其五，管理难度较大，监督机制缺失[38].而这些问题又可以简化为两个问题：一个是资金问题，一个制度问题。 　　资金问题不只是被征地农民养老保险的问题。被征地农民养老保险的资金问题主要表现为：如何把征地主体的责任在被征地农民养老保险的缴费制度中明确下来，以及如何认识预缴和趸缴的问题。而这两个问题可能要进一步追问到土地对农民保障机理以及养老保险机理。笔者认为，之所以在土地权益嫁接养老权益的养老保险制度设计中会出现缴费偏高、支付偏低、精算理论缺乏之问题，关键在于土地权益与养老权益的折现理论缺乏足够论证。进一步讲，农民是否对土地之非人力资本改进之增价拥有所有权，或者在我国的土地制度下，农民的承包经营权是否可以变现为农民之长期养老保障，显然这里一般不存在增价缺乏之问题，在理论上的问题是农民之土地权益并不能充分地嫁接养老权益，在实践中的问题是土地增价的各方博弈往往使得土地之增价可能更多地滞留在征地主体或者开发商。 　　就制度问题而言，主要在于被征地农民没有原那么性按照城市公民之身份去适用各种制度，而是在城市与农村之间被夹隔，并生成独立的制度和政策。而此种独立的养老保险制度在制度设计与运作和城镇企业职工养老保险相比自然缺少积淀，管理不标准成为常见之问题。从这一点来讲，笔者认为，对被征地农民采取市民待遇尤为重要，让被征地农民顺利进入城镇社会保障体系。然而，城镇社会保障体系是以城市生活为根底的，进而，被征地农民生活方式的改变那么显得尤为必要，特别是适龄人员的城市就业显得至为关键。根据国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知(国办发（2023）29号)，被征地农民就业培训和社会保障工作要以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点对象，以大龄和老龄人群为社会保障重点对象。由此分析，农民之预期土地权益并不当然转化为预期养老权益，而是当然转化为政府的就业培训责任，而农民在土地上劳动积累那么一般转化为预期的养老保障权益。以笔者之见，在经济较好的地区，以城市企业职工养老保险为目标而直接实现被征地农民的土地权益向养老权益的嫁接，并不具有当然的合理性，也并不一定能够解决被征地补偿之纠纷，其中因为分段保障差异大而出现的临界年龄的利益有失公允即是典型的问题。 　　在实践中有另外一个问题，即如何界定农民之既存利益，在被征地的情况下，农民的市民化身份转化并不是一个简单的自由问题，而往往是前后的利益衡量问题。作为耕地之土地，农民之既存利益的量化可能极其有限，在政府提供培训与就业时机的情况下，其城市化那么可能成为一个与土地无关的问题，其特征可能更接近农民工，其境遇却要好于农民工。然而，这种假设往往与现实不符，盖因为被征地农民多处于城市郊区，其身份多已经不是严格意义上的农业劳动者，土地之地租已经相当地市场化，并能够在产权外得以变现，这意味着土地的自然增价是农民可以变现的，尽管这种变现不是一次性的，也正因为如此，土地对农民之长期收入保障具有相当重大之意义，换句话说，此时的城郊农民往往成为地主或者房东。此情形之下，假设成认农民之地租权益，其补偿可能要远远高于城镇养老保险之待遇;而假设否认农民之地租权益，必然引起农民之不满，相关之纠纷那么会产生。笔者认为，这个视角的进一步拓展，可能要与我国农村的土地制度深层次思考中求解。郑尚元先生就此思考之担忧是，“农村土地用益物权制度的建立随着时间的流转将导致土地的事实私有，并有可能引发新一轮的土地兼并，人口与土地的矛盾将进一步激化。〞[39]也许，强化土地公有的法治化建设，在制度上把土地的自然增价纳入公共财富之视野，以此为根底，被征地农民的就业培训和社会保障就需要并驾齐驱。 　　另外，需要提及一个问题，即土地征收的公共利益的界定问题。在实践中，出于市政建设或者公益设施建设的土地征收，在补偿上要少，而在就业保障上一般要做的好一点儿;而用于商业开放的土地征收，在补偿上往往要多一点，而在就业保障上要考虑的少一点儿，也往往成为纠纷之多发情形[40].在理论上，如何界定公共利益却是一个难题。根据物权法第42条第一款的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。〞而涉及土地之流转在我国的法律框架下仍然有巨大的障碍，于是如何把土地的开发利用纳入公共利益的范畴是在法律框架下运作的根底。故而在房地产市场上，有所谓“大产权〞和“小产权〞之区分，且不管其合法性如何，自说其背后的土地征用制度以及土地使用制度均涉及到极其复杂的问题与相差悬殊的理念。而从本文之视角来看，最重要的仍然是土地自然增价的归属问题，以及如何在制度上去标准其归属。以本文之观点，土地制度不应当成为造就贫富悬殊的加速器，而应当成为保障公共利益之根本，就具体之土地，其可能用于保障一定之农业人口，也可能已经进入工业领域而具有公产之本质，其间之差异盖因土地之级差地租之差异，故而在具体制度上，针对被征地农民应当在区分劳动力的根底上以就业保障和养老保障并重，对适龄劳动者，应当以就业保障为主，养老保障为辅。基于此，被征地农民的根本养老保险制度不应当单独运行，而应当纳入到农村养老保险体系或者城市养老保险体系，并在权衡土地增价与农民既存利益的根底上，实现被征地农民与城镇养老保险体系的嫁接，例如可考虑以被征地农民的农业劳动年限为根底来折算其应缴费年限，并以征地主体为责任主体采趸缴制，把被征地农民纳入城镇养老保险体系[41].这时候，我们应该更多地反思农民工就业保障问题，并把政府的就业培训义务具体化、明晰化。 　　(三)机关事业单位工作人员的根本养老保险 　　1.干部离退休待遇制度 　　干部和工人的身份区别是方案经济体制下最根本的城市身份格局，干部管理归口人事行政部门，而工人管理归口劳动行政部门。而“干部〞那么成为人事管理中一个极为重要的词汇。略查百度知道关于“干部〞的由来之介绍[42]，干部为外来谐音词，最先源于法国，法文为cader，意为框架、军官、高级管理人员等，后来作为军队官员、社会团体和企事业首脑等涵义，逐步为许多国家所通用。中国使用“干部〞一词，那么源于日本，在中国共产党成立之初就广泛使用了“干部〞一词，并在新中国成立后，继续沿用、强化和扩大这一概念，在国家公职人员不断开展分化的过程中，干部的范围越来越广。各级各类领导人员、党政机关、群众团体的一般公务人员、企事业单位专业技术人员以及记者、编辑、教师、医生、警察、法官、税务员、工商人员、银行职员、文艺工作者等等均属于干部范围，以致我国的干部体制更成为一种干部文化。 　　在改革开放后的制度化过程中，“干部〞根本上可以等同“公职人员〞。“干部退休制度〞、“老干部离职休养制度〞在改革开放的早期很快确立起来，成为干部离退休待遇制度的主要依据。根据国务院关于颁发国务院关于安置老弱病残干部的暂行方法和国务院关于工人退休、退职的暂行方法的通知(国发（1978）104号)，党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合条件的，都可以退休，干部退休以后，每月按以下标准发给退休费，直至去世为止。抗日战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的90%发给。解放战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的80%发给。中华人民共和国成立以后参加革命工作，工作年限满20年的，按本人标准工资的75%发给;工作年限满15年不满20年的，按本人标准工资的70%发给;工作年限满10年不满15年的，按本人标准工资的60%发给。根据国务院关于发布老干部离职休养制度的几项规定的通知(国发（1982）62号)的规定，老干部离休后根本政治待遇不变，生活待遇略为从优。在具体的干部离休退休待遇中，整理相关的规定和政策，包括了离休费(工资)、生活补贴、医药费、护理费、适当津补贴、住宅 费、交通费、健康休养费、特需经费、非生产性福利、无固定收入的配偶或遗孀的生活补助费、年终生活补助费、配偶遗孀医疗费、探视父母子女或回原籍车船费、丧葬费以及抚恤金等等。 　　然而，干部离休退休待遇制度是以单位保障为根底的，并最终转化为国家财政责任，这使得干部退休待遇制度有诸多制度上的弊端，而这些弊端随着市场化的改革，无论机关、社会团体、事业单位还是国有企业，均把其社会职能推向社会，这使得干部退休待遇制度也面临改革。然而，改革的方式和目标尚并不明朗，而随着公务员法的出台和实施，“干部〞一词那么逐渐从法律标准中淡出，而“公务员〞那么成为主流词汇，并在编制制度的框架下，又分为了公务员编和事业编，原那么上机关与公务员相对应，而事业单位与事业编制人员相对应，然而这种区分不是绝对的，其交叉现象较为普遍，不过其共同之处在于：无论被纳入公务员编制，还是事业编制，均由国家财政负担其工资福利。 　　2.行政机关的根本养老保险改革——公务员的根本养老保险 　　社会保险法(草案)第9条第三款的规定明确公务员和参照公务员管理的工作人员也有根本养老保险制度，更把具体方法授权国务院规定，这意味着公务员群体可能会形成独立的社会保险体系，这是典型的按照职业进行社会统筹的立法模式。可以说这款规定引起了社会上广泛的质疑，有观点认为，这将使我国目前已经被严重撕裂的社会保险制度更加无力，并将人为造成不同群体间的身份歧视，甚至敌视。有人分析，如此对公务员的单独规定不符合国际社会保险立法的潮流，不利于劳动力的流动，按群体立法的模式将使社会保险法的功能大打折扣。也有观点认为，公务员的工资出自财政，让公务员参加社会保险无非是财政的钱左右倒腾，还产生管理本钱，并认为这个财政理由足可以解开当前的舆论压力。然而更多的舆论是，社会保险法另起炉灶有悖于公平正义，势必造成影响社会稳定的社会保险双轨制等等。更有网络舆论认为，国务院规定公务员根本养老保险违反宪法[43]. 　　我们分析，就目前已经出现的概念(例如城镇居民社会保险、农村居民社会保险、农民工社会保险、公务员社会保险、企业职工社会保险以及事业单位职工社会保险等等)来看，虽然强调统一的社会保险，以险种为主来体现社会保险的多层次性，却事实上在逐步按照职业或者群体不同的标准来形成社会保险制度，这意味着社会保险的实践可能由于地域差异而向地域统筹倾斜的情况下，更会在地域内形成职业不同的社会保险体系，然而这种纵横分割的社会保险体系恰恰是我们应尽力防止的。然而就公务员单独运作的做法所面临的问题那么主要是来自舆论的压力。 　　关于中国养老保险制度改革项目的报告分析，“在国家机关、事业单位和国有企业之间统一养老保险制度，有利于促进劳动力的流动、缩小部门差异、提高透明度;还可以促进劳动力的重组、国有资产的剥离和有效利用。〞[44]我们认为，公务员是否参加社会保险或者根本养老保险是第一个问题，尽管目前有些地方在进行公务员参加社会保险的实践，也有些地方没有，但是公务员没有任何社会保险的相关制度建设不符合基层公务员雇员化的开展倾向(取消干部和工人的身份之后，越来越多的传统意义上的干部将成为雇员是不可阻挡的潮流，基层公务员也不会例外)，以往国家对公务员进行笼统的大包大揽的做法，例如全公费医疗、退休工资等等，这样笼统的福利可能会逐步制度化。然而对公务员医疗和退休待遇的制度化显然应当是走社会保险的道路，而不应当是社会福利或者优遇的道路，事实上草案已经明确了。在建设公务员社会保险的思路下，对公务员根本养老保险进行体外制度设计和管理就不再是财政倒腾的问题，而是体外设计的必要性和效果分析问题了。我们分析