丰城市基础设施建设PPP模式应用研究工商管理专业.doc

随着我国的城镇化进程加快，公共产品和服务供给的质量和效率需要不断增加，基础设施资金缺口扩大；与此同时，经济增长进入新常态阶段国家财政收入增速明显下降，地方债务受到规范，地方融资平台正在转型，财政负担愈来愈重。在这样的背景下，如何创新基础设施的投入机制、实现基础设施的有效供给成了经济发展中必须解决的难题，PPP模式为此提供了新的思路。从政府角度看，通过动员社会资本参与，可以拓宽政府投融资渠道，缓解财政资金紧缺困难；从效率角度来看，通过发挥公私部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，并建立激励相容的约束机制，大幅度提升基础设施的供给质量和效率。从市场角度看，通过PPP模式，民间资本能够在公共服务领域进行投融资，民营企业因此能够获得更大的发展空间。PPP模式能够充分发挥政府部门与民营部门各自的优势，实现长期激励相容，成为城镇化过程中基础设施建设的重要融资渠道，为社会公众提供更高效的公共产品和服务。 一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。 达成共赢的目的，政府应该鼓励鼓励私营企业一并参与一些政府部门所投资建设的公共基础设计的建设环节之中。并且，在现阶段，我们的经济形势依旧不容乐观，整体态势没有改观， 研究如何在基础设施中引入PPP模式能够创新乡镇基础设施的投入机制，同时对经济企稳回升、为民间资本开辟投资新渠道、调动民间资本投资积极性等产生积极影响，这样的研究具有重要的现实意义。 乡镇基础设施是社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，省、市、县、镇无法完全依靠财政投入来投资乡镇基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。 因此，在丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式无疑有着重要的理论和现实意义。 乡镇基础设施建设是推动县市进步的重要力量，是社会发展的物质基础。随着我国社会的迅猛发展和人民生活水平的稳步提升，社会的公共需求逐步增加，人们对公共服务质量的要求也不断提高，省、市、县政府对基础设施的建设也更加重视。相对于丰城市经济社会的发展速度来说，丰城市乡镇基础设施建设水平相对滞后，这是由多方面的因素造成，最主要的因素是相关资金短缺。在当前城镇化建设过程中，乡镇集镇人口增加、集镇面积扩增，这势必要求进行大量的基础设施建设，而这意味着投融资资金需求量庞大。 一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。《国务院关于加强 地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。本文就PPP模式在丰城市乡镇城镇基础设施建设中的应用进行相应研究和分析。 合作（PPP，英文全称是Public Private Partnership)是指政府和社会资本通过建立一种“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴式关系来为社会共同提供公共服务，社会资本负责合作项目的建设、运营和维护等任务，政府部门负责合作项目的监管、保证公共利益的最大化。私人部门以向使用基础设施或公共服务的公众收费，并辅之以政府补贴的方式获得投资冋报。这种合作形式能够带来合作各方的双臝，即私人部门在实现其投资营利的同时，公共产品和服务也得到了有效供给，提高了资源的有效利用率。 乡镇基础设施是县市社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，县市、乡镇政府无法完全依靠财政投入、上级资金来投资基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在县市乡镇基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为国家减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。 0.2研究综述 国内外研究现状 （1）国外研究现状 虽然PPP模式应用的时间并不算长，但国外的专家学者很早就开始了关于PPP 模式应用于基础设施建设的研究。Gholamreza Heravi，A. M. ASCE and Zeinab Hajihosseini指出在世界各地政府有限的财政资金和基础设施项目运营效率低下的 状况下，政府引入公私伙伴关系，PPP有许多优点，他们包含一些复杂的策划、执 行、监测和控制，根据具体的项目和不同国家的条件有着不同的结果，文章分析 了PPP项目合同组织，确定最重要的风险，比较PPP项目的组织与成功和失败经验，并且提出建议改进，以达到较好的风险分担项目和推动PPP项目在其它发展中国家 的应用。哈维•布鲁克斯(Harvey Brooks)、兰斯•利伯曼(Lance Liebman)和科琳•谢 林(Corinne S.Shdling)等则研究了在公私合作伙伴关系中公共部门和私营部门以 什么样的角色改善社会效益，以及如何正确地评估私营部门的参与程度，以实现公平和效率，并对跨国公司在发展中国家以公私合作方式参与基础设施建设所涉及的问题进行了初步的探索[1]。失衡风险分配在缔约双方是一个重要的决定导致增加一个特定项目的总成本之间的关系，进而影响了整体缔约双方。由于共同风险分担决策过程是基于经验知识，是主观的，选择平衡风险分担将专家知识和经验变成一个更加可用的系统，利用模糊逻辑分析均衡发展风险分担，该模型融合了 模糊逻辑定性研究方法和层次分析法(AHP)自适应能力的评价，确定最佳配置项目 风险分担。 在PPP项目风险管理研究中，Hodge，GraemeA.依据PPP模式概述了一些概念 框架并确定了风险转移和风险分担的概念，重点考虑了在基础设施项目中遇到的 各种典型风险并阐明了其与传统项目执行安排的区别。 Jonathan P.Doh与Ravi Ramamurti认为发展中国家基础设施的私人投资迅速增长，但存在的危险可能会破坏稳定的投资项目，在公用事业民营化的过程中，政府要充当多重角色，为投资者和开发商提供评估和减轻风险的策略，他们主要是从政府角色的角度来识别PPP模式下公用事业项目的风险。Manju Patel, Herbert Robinson认为公平的风险分配是政府与私人部门达成协议的关键因 素，可用语言术语和系统分析协助PPP项目相关利益者进行风险分担，根据研究结果建立一个模糊综合评价模型确定政府与私人部门之间合理的风险分担。 综上所述，国外学者对PPP的研究，都包含了现代意义上PPP模式“公私合作、 互惠双赢”的思想，但是各自的侧重点有所不同，有的对跨国公司以公私合作方式参与发展中国家基础设施建设的问题进行了初步探索；有的通过建立一个模糊综合评价模型确定政府与私人部门之间合理的风险分担[2]；有的依据PPP模式概述了一些概念框架并确定了风险转移和风险分担的概念，重点考虑了在基础设施项目中遇到的各种典型风险，大多是以本国实践为研究对象，但是很少涉及像中国这样一个从计划经济向市场经济转轨的发展中国家里如何利用PPP模式加快基础设施建设的问题，更没有研究如何改变政府职能以吸引民间资本参与公共基础设施建设的问题。 （2）国内研究现状 国内的专家学者对于PPP模式的研究主要从理论研究和实际案例分析为主。理论研究方面，国内的专家学者主要侧重于PPP项目的内涵、分类、功 能、利益分配、风险机制以及它的创新性和局限性来分析；在实际应用的案 例分析方面，国内专家学者主要侧重于分析国际或是国内的一些实际案例，分析案例的成功因素和失败因素，这些案例主要以领域划分，涉及市政道路 桥梁、污水处理、垃圾处理、养老产业等。 陈双、夏志坚（2010)从研究PPP模式的内涵入手，从PPP模式引入中 国的可行性和适用性进行了分析，并探究出当前国内融资模式的滞后性，提出了相关的建议。 叶晓甦，徐春梅（2013)对PPP模式的组织机构和运作流程设计出了一 种新的模型，并通过与其它融资模式对比发现PPP模式的优势。主要表现在几个方面：第一，PPP模式可以使民营部门在项目的初始阶段提前介入项目，这样可以避免项目前期的风险；第二，PPP模式的引入可以将民营部门的先进 技术带入公益性的项目当中；第三，PPP模式可以使得公共部门和民营部门共同为社会做出贡献，更好的为大众提供了服务[3]。 何寿奎、孙立东（2010)在对PPP项目的定价机制进行了分析，认为 PPP项目的物有所值评估应该从其年化总成本率、年化平均成本率、产品或服务质量、物价指数以及税收等方面考虑。在这些因素包含在内的基础上构成 完整的PPP模式价格机制，并提出建议应该健全听证会制度、设置独立的监 管机构、建立基础数据库等。 叶建勋、李琼（2014)主要研究PPP项目的利益分配问题，从对PPP项目风险分配的原则入手来研究项目中各方利益的分配问题，认为PPP项目的风险主要包括公共部门承担的风险、民营部门承受的风险以及双方共同承担的风险。假设各方参与者的利益分配和所承受的风险城线性相关，PPP项目中最优控制权又产品的社会化程度决定，二者结合就可以得出PPP利益分配的系数。 季闯（2012)分析了主要探索城市基础设施建设中PPP项目的风险分担 机制问题。认为大多数没有成功的PPP项目主要是因为公共部门和民营部门之间的风险分配机制不合理，对此其从各方风险着手，分析各方所应承担的风险，并说明PPP项目中风险分担机制对于项目成功的重要性。 陈浩、袁竞峰、张星、李启明（2012)通过建立贝叶斯模型对PPP项目 的风险进行评估和预测，项目残值为PPP项目价值，作者利用WBS- RBS矩 阵对PPP项目残值各方面的调查基础上，识别出其对残值的影响因素，用这种方式分析出残值风险与项目前期发生的各类风险的内在联系，有效的预测和评估了项目的风险[3]。 国内目前对于PPP的研宄，虽然研究时间比较短，但己有许多进展，目前己有的研宄已涉及到PPP的各方面，如有PPP模式的形成背景、概念、特点的研究，有 PPP操作流程的研究，有项目监管的研究，有收益分配和风险管理的研究，等等。许多研究还结合了我国一些城市的实践案例，在理论研究的基础上对运行模式进行探讨 由于我国相关法律法规的不完善，未能有效的推动PPP在我国的应用，因此政府在实际操作PPP项目时，可根据项目的特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等具体的激励措施吸引私营企业参与基础设施PPP项目的投资。在汉阳黄金口污水处理厂BOT项目，盐城城南污水处理厂BOT项目等项目中，政府均保证项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂内的土地，并且协助项目公司获得与履行项目协议相关的税收优惠等。