2023年上有政策下有对策之动因与对策研究.doc

“上有政策、下有对策〞之动因与对策研究 一“上有政策，下有对策〞现象的表现""""""""""""1１.局部领导的错误政绩观"""""""""""""""""1２.欺上瞒下，蒙哄过关"""""""""""""""""""2３.象征性、“走过场〞式的执行"""""""""""""""2４.改其实质、曲解其义的执行"""""""""""""""3５.外表一致、阳奉阴违的执行"""""""""""""""4 二、“上有政策、下有对策〞现象的动因分析"""""""""5 〔一〕政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性"""""5 〔二〕行政监督机制过于分散""""""""""""""""6 三、“上有政策、下有对策〞现象的政策建议"""""""""9 〔一〕加强政策执行过程中的思想文化建设""""""""""9 〔二〕完善权力制约体系"""""""""""""""""9 〔三〕健全科学民主的决策制度"""""""""""""""10 四、总结"""""""""""""""""""""""""11 五、参考文献""""""""""""""""""""""12 “上有政策、下有对策〞之动因与对策研究 【内容】 “上有政策，下有对策〞是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的开展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策〞行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。 【关键词】 上有政策，下有对策；动因；决策机制 一、“上有政策，下有对策〞现象的表现 “上有政策，下有对策〞是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，随着时代的开展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策〞行为的产生提供了条件，其主要表现形式是多种多样的，在不同的领域、单位、行业有不同的表现形式，但概括起来，总的有以下几种表现形式： 〔一〕局部领导的错误政绩观 第一，“上有政策、下有对策〞源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策〞，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远开展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，无视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不 从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政本钱，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯〞，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的工程。 〔二〕欺上瞒下，蒙哄过关 这种表现形式就是指有的单位、部门或者个人，明知自己的所作所为是上级政策不允许的，但却要采取欺上瞒下，蒙哄过关的方式到达自己的目的。这是一种明知不能为却成心要为之的行为。象基层少数党政干部为了应付上级部门对方案生育的检查，提前将有超生行为的妇女、孩子送走，将不合规定的外来人口藏起来，使上级在检查中发现不了问题，从而顺利过关，得到上级的充分肯定和好评；更有甚者还被评上先进，受到上级的表彰奖励。这种现象在基层特别是村委会和村社十分普遍。既欺骗了上级组织，又隐瞒了群众，最终到达少数人私分救灾款的目的。 〔三〕象征性、“走过场〞式的执行 我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规那么才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件〞，本应细化国家相关政策和法律法规的原那么性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地效劳百姓。但是在我国政策 执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。例如，教育部门反复下发文件，不允许学校办各种形式的重点班，许多学校就根据这一政策规定，不办重点班，在向上级上报贯彻落实文件情况时说已经取消了所有的重点班，但实际上只是把重点班改成了实验班，所有课程的安排设置和教师配备与原来的重点班是一模一样的，只不过改了个名称而已。又如，政策规定单位党政主要领导报销的 费不能超过300元，到年底检查时，向上级上报的是单位党政主要领导报销的 费都没超过300元。而实际执行的一套却是超过300元的都用接待费报销了。 〔四〕改其实质、曲解其义的执行 这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是局部有利，因此执行者就仅仅实施这局部对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。如上级出台政策要求清理整顿各级领导干部参与矿产入股，某县只把上级的文件转发一下，要求有的就按要求上报，退出股份，而根本就不采取过硬措施加以贯彻落实；直到发生重大平安事故后，在群众的举报下，才牵涉出入股的许多领导干部。 〔五〕外表一致、阳奉阴违的执行 当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表而上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，外表执行，实那么谋利。指下级部门外表上是在贯彻执行上级的政令，实际上却是借机谋取本部门、本单位及个人的利益。象少数 基层公安部门借以查处赌博为名，将一些参与娱乐性的玩牌、打麻将活动的人员抓起来，作为治安案件办理，然后进行上限罚款；还有极个别的公安干警找各种理由和借口威胁当事人，对当事人处分巨额罚款。罚款按规定要开正规的罚没收据〔财政部门印制〕，但有的干警却以罚没收据没带来，开个白条了事，有的连白条都不开，说过后再补开，最终是根本就不开。所收的现金流入个人口袋或者单位的“小金库〞。这种名义上是执行政策规定，实那么是谋私利的行为，严重损害了广阔干部群众的利益，在人民群众中造成极其恶劣的社会影响。又如少数烟草专卖部门打着烟草专卖的旗号，打击烟贩烟霸，实际上却把老百姓的烤烟进行没收，并处以高额罚款，参与人员从中私分没收所得款项和罚款。这种行为在县、乡、村三级部门表现得十分突出和普遍。 二、“上有政策、下有对策〞现象的成因分析 〔一〕政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性 整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制，但政策制定中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为： 1.决策机制不科学 各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。但是在实践中，它们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和政府决策职能没有充分开掘。各级行政机关虽己组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的 缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性末能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位为难、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履行其应有的研究决策职责。而机制之外，包括民间的政策研究、咨询机构等开展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。 2.决策程序不标准 目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍较普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证〞等决策步骤，“一言堂〞现象严重，致使决策民主性缺失。其次，地方政府和各部门领导人对于社会同步开展的科学决策理论和技术重视程度不够，且自身学习能力缺失，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法定程度上使决策的科学化水平大打折扣。 3.科学的决策责任制度缺失 责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因那么在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。具体表现为：决策权力与责任相别离，决策成败与决策者的利益缺乏直接的联系；决策责任主体不清晰，这样便会出现“责任扩散效应〞，导致决策失误后责任不明，决策失误责任追究不严，逃避责任追究缺乏约束机制。 〔二〕行政监督机制过于分散 行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策〞行为产生的前 提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽己形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅〞等现象，从而为“上有政策，下有对策〞行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面： 1.缺乏监督合力 在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，末能形成个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行〞的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉〞或“空白〞在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手〞和“推诿扯皮、无人监督〞并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化监督合力缺失。 2.监督法规不完善，可操作性不强 行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广阔人民群众进行监督的相关法律并末出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规那么措词笼统，标准和可供操作细那么模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为。 3.专门监督机构缺乏独立性 目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导――同级行政机关和 上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。执行主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺o奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德标准，只要一有可能便采取时机主义行为的人〞。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。 4.政策执行人员素质影响 政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活泼、最为关键的因素〞。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。假设政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。 领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织气氛。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷〞，令政策只成“口号〞。 5.中央与地方利益的博弈 行政监督活动应是项经常性、持续性的活动。一直以来，我们过于偏重追惩性的事后监督，严重无视了行政非法行为发生前的预防和发生过程中的控制，这样就把监督工作的重点放在“纠偏于既遂〞上，而事前预防和事中控制的不完善