2023年公共政策运行中的信息不对称及其治理.doc

公共政策运行中的信息不对称及其治理 刘志鹏 2023-03-17 。我国城市公共政策在运行过程中，普遍存在着信息不对称的问题，其形成原因主要包括政府自利性、科层制的局限性、信息传递通道不畅以及信息本钱高。信息不对称对城市公共政策的制定、执行、评估、监控和终结等有着重要的消极影响，可能导致政策失效，应通过不同方式加以治理。 关键词： 城市管理，公共政策，政策信息，信息不对称 对于任何一个城市政府来说，公共政策都是一定时期内为了实现一定的城市开展目标所采取的政治行动或所规定的政治行为准那么，这就要求城市公共政策具有相应的有效性和合理性。政策信息是城市公共政策过程中的重要要素，城市公共政策的信息状况直接影响到城市公共政策的有效性。然而在我国城市公共政策的运行过程中，信息不对称问题却是一种普遍存在的客观现象。信息不对称问题的形成有着复杂的原因，并对城市公共政策的运行过程产生重要的消极影响，这应当引起城市管理者与政策制定者的足够重视。 一、城市公共政策运行过程中信息不对称的根本内涵与理论根底 城市公共政策从政策问题的形成到政策方案确实定、从政策执行到政策评估、监督、终结是一个不断运动的过程，每一个环节都需要掌握足够的信息并对这些信息进行系统客观的分析和科学的运用。按照美国政治学家戴维·伊斯顿的政治系统论观点，公共政策系统可以分为信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行和监控子系统。而在这五大子系统当中，信息子系统是整个公共政策系统的根底，它的有效运转对政策目标确实定、政策制定的好坏、政策执行的效果等具有重要意义。因此，城市公共政策说到底就是一个城市政策信息不断输入、转换和输出的过程，信息和基于信息的判断是整个政策系统有效运转的根本动力。 在信息经济学中，有两种性质的信息。一种是所有局中人都知道的信息，即对称信息；另一种是并非所有局中人都知道的信息，称为不对称信息，即某些局中人拥有而另一些局中人不拥有的信息。研究信息经济学而获得诺贝尔经济学奖的学者、美国经济学家乔治·阿克洛夫、迈克尔·斯宾塞和约瑟夫·斯蒂格利茨经过对旧车交易市场、保险市场和劳动力市场交易行为的研究，提出了“信息不对称〔infor-mationasymmetry〕理论〞。信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息充分的人员，往往处于比拟有利的地位，而掌握信息贫乏的人员，那么处于比拟不利的地位。信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，容易导致“道德风险〞和“逆向选择〞，影响到社会的公平、公正以及市场配置资源的效率。 以布坎南为代表的公共选择理论学派，将经济学的方法应用到政治过程的分析中，认为政治市场与经济市场有着许多的相似性，而对政治市场中政府的看法，也应该从“超凡人圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门〞。本文认为，这一原理同样适用于城市公共政策的运行过程。在城市公共政策领域，信息不对称是指在城市公共政策运行过程中，因种种原因造成的政策制定者和执行者等城市公共组织占有较多政策信息，而市民公众特别是政策目标群体占有较少信息甚至得不到政策信息的现象。城市公共政策过程具体包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等阶段。在此过程中，每一阶段都可能发生信息不对称问题，尤其是在政策制定和政策执行阶段。 依据信息不对称理论，组织管理中的信息不对称按内容可分为两类，一类是外生性不对称信息，即由个体从事的工作本身所具有的技术禀赋、内涵、性质特征等决定的，而不是由个体的主观意识造成的；另一类是内生性不对称信息，是个体利用管理者对其行为事前无法预测、事中无法观察和监督、事后无法验证而造成的信息不对称。本文认为，在我国当前的城市公共政策运行过程中，外生性信息不对称和内生性信息不对称都普遍存在，但后者表现得更加突出，特别是作为普通市民群众的公共政策目标群体无法对城市政策制定者和执行者的具体政策行为进行有效的事前预测、事中观察和事后监督。这两种形式的信息不对称有其特定的表现形式和产生原因，并且可以对政策实践产生诸多不良影响。 二、城市公共政策运行过程中信息不对称的成因 城市公共政策运行过程中产生信息不对称现象的原因非常复杂，是由于多方面因素共同作用而引起的。 1.利益因素：城市政府自利性的存在 公共选择理论运用理性“经济人〞假设将政治与经济领域的活动加以统一，认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人〞假设，追求自身利益最大化。根据公共选择理论，城市官员是理性“经济人〞，在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等都是其追求的目标。城市政府部门的利益主要包括横向部门和纵向部门的利益。横向上，政府机关内部不同部门之间利益有别；纵向上，上级与下级之间存在差异。尤其是在利益结构调整时期，政府部门假借公共利益之名谋求团体利益的倾向就会更加明显。布坎南指出，在公共政策或集体决策中并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约〞过程。由于城市公共政策的各个公共参与主体是具有有限理性的“经济人〞，政策主体的自利性导致政策主体获取、识别、利用政策信息及其效果会存在差异性，直接导致信息拥有的不对称性。 2.组织因素：城市政府部门科层制的管理体系 作为我国城市公共政策重要主体的城市政府组织，其目前的组织结构普遍采用的是科层制模式。马克斯·韦伯认为，科层制是特定权力的使用和服从关系的表达，具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从。科层组织有自身的优越性，但也有明显的缺点。科层制强调集权，下级对上级绝对服从。由于缺乏沟通意识和渠道，下级对上级命令所反映的真实意图并不能真正了解和掌握。由于上级所关注的只是结果，命令执行过程中所遇到的问题并不被重视，所以下级在执行的过程中，遇到的问题和困难也很难有效地向上传递。科层制对规章制度过度崇拜，由于过分强调照章办事，所以使组织成员的行动长期受到规那么的限制，久而久之变得墨守陈规，缺乏了解外部信息的主动性。科层制有利于每个岗位的官员各司其职，但也会造成彼此协作上的欠缺，出现“事不关己，高高挂起〞的现象，同级、同事之间缺乏主动共享、共用信息的动力。此外，在科层制组织体系中，上级为了维护自己的权威，常常采取垄断信息的手段，拒绝信息的向下共享，从而保持权力的神秘性和排他性；而下级为了保护自己的既得利益，防止额外的工作，保持工作的稳定，对在工作中获得的一些非常态的信息也竭力防止向上传递。因此，上级垄断信息，各部门、个人之间信息不畅是科层制的显著特点之一，也因此形成了大量的信息不对称现象。 3.技术因素：信息传递渠道的僵化和不畅 科布和爱尔德认为，一个公共问题成为政策问题需要经过系统议程和政府议程两个阶段。系统议程由那些社区成员普遍认为值得公众注意并且属于政府权限范围内的问题组成，它本质上属于讨论议程。政府议程由受到政府注意并可能对之采取具体行动的一些事项构成，它本质上是一种行动议程。公共问题通过利益集团、群众传媒、民意代表等多种途径进入政府议程成为政策问题，而当这些途径不通畅时就会导致信息在政府与公众间的阻滞，从而造成政府与公众的信息不对称。在我国，市民与城市政府沟通的正式渠道少而且效率低下，同时群众传媒也更多地是扮演政府宣传工具的角色，而不是政府与公众沟通的桥梁。这样，政策信息难以通过多种渠道在政策主体与目标群体之间进行交流，政策信息在传输过程中容易失真，信息损失严重，政策沟通不畅通，加剧了我国城市政府与市民间的政策信息不对称。 4.本钱因素：信息交易的本钱约束 高昂的信息本钱是造成城市公共组织与市民间信息不对称的客观原因。信息经济学认为，产生信息不对称的原因是因为获取信息需要本钱，如果寻找信息的本钱过于高昂，或者有些人不愿意为获取信息支付本钱，而能够降低信息本钱或者愿意支付这种本钱的一方就形成了对另一方的信息优势，从而导致了信息不对称的格局。信息经济学的这一解释也适用于公共政策领域。城市公共政策活动中所需要的一些信息必须通过一系列活动获得，如收集、加工、整理、鉴别、转换、输出等，这些活动也是政策信息的交易过程，其有效运行必然需要一定的人力、物力、财力等资源的投入与消耗，即存在一定的交易本钱。城市公共事务相当复杂，要从公共事务中搜集有用的信息进行决策，需要付出相当巨大的本钱，这一本钱往往是普通公众无法承当的，只有政府能够支付这一本钱。正是因为信息交易的本钱约束，所以城市公共政策制定中所需要的各种信息往往难以及时流通与获取，导致城市公共政策制定中信息不对称现象的长期存在。 除此之外，城市公共政策运行过程中政策主体的有限理性、城市公共组织的体制缺陷、政策目标群体的自身行为能力等都可能导致信息不对称现象。 三、信息不对称对城市公共政策遣行过程的影响 信息不对称是城市公共政策实践中无法回避的客观现实，它对城市公共政策的消极影响是多方面的，对公共政策的制定、执行、评估、监控和终结等各环节均会产生不良影响。信息不对称问题解决不好，可能会导致城市公共政策面临“合法性〞危机，最终无法实现政策目标，使得政策失效。 1.信息不对称导致城市公共政策制定的自利性 公共选择理论认为，政府机构和官员与市场中活动中的个人一样，都是有限理性的利己主义者，天生地具有追求自身利益最大化的倾向。在城市公共政策的制定过程中，如果一项政策的出台不能充分考虑广阔市民的利益，不能给予公众以参与决策表达意见的时机，或者即使有，也只是做做样子的话，政府决策时表现出的信息不对称就不言而喻了。政策制定者作为“理性的经济人〞在做出各种决策时，不可防止地会从利己的角度出发，并不注重自身决策行为是否合理、是否在最终结果上取得全局最优，而只是利用自身所获取的各种不对称信息进行利益权衡，追求自身现实利益的最大满足，或者对和自己价值取向一致的特殊群体经常给予“优惠政策〞，使他们从政策中获得更多的利益，从而使得公共政策朝有利于个人和小团体的角度开展，将公共政策异化为“私人政策〞，使公共政策缺乏公益最大化、公正等价值。城市公共政策制定者在决策上的评价原那么的片面性及利益权衡导向，使得同样的外生性信息会在不同组织成员的头脑中反映出截然不同的结果，这就导致群体的行为方式出现极大的不确定性，自利性政策的出台因而不可防止。 2.信息不对称导致城市公共政策执行出现偏差 城市公共政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的动态活动过程。政策执行作为将城市公共政策所规定的内容转化为现实的过程，在城市公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用，是实现政策目标的中心环节，美国学者艾利斯曾经说过：“在实现政策目标的过程中，方案的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行〞。城市公共政策的执行过程是一个复杂的过程，具体包括政策解读、政策解释、政策宣传、政策沟通和政策落实等内容。在我国城市公共政策执行过程中，经常会出现“上有政策，下有对策〞的现象，出现替代式执行、选择式执行、象征式执行、附加式执行、机械式执行等偏差。究其原因，固然可能有政策自身缺陷、执行资源障碍、目标群体配合程度等方面的原因，但也往往与政策执行过程中的信息不对称有关系。城市公共政策的执行过程实际上也可以被看作是政策信息的流转过程，它既包括政策执行组织内部的信息沟通与协调，也包括政策执行内部与外部信息的交换与加工过程。充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的沟通与传播渠道、完整的信息产出是城市公共政策有效执行的重要保证。政策执行主体内部上下级之间对同一政策的理解