2023年行政许可形式审查与实质审查的思考.docx

行政许可形式审查与实质审查的思考 行政许可申请是公民法人或其他组织向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请许可的意思表示一般应当采取书面形式，即提交申请书。申请人在提交申请的同时，还应当根据申请经营工程的不同，提交法律法规规章规定必须提交的有关材料。申请人提供材料应当真实，行政许可法第78条规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予许可。已明文规定申请人应对其申请材料实质内容的真实性负责，行政机关的审查责任似乎已无关紧要。殊不知，该法同时规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。否那么，一旦因疏于审查而违规实施行政许可，不仅将被责令改正，也会使相关人员受到行政责任乃至刑事责任追究；给当事人的合法权益造成损害的，还将承担赔偿责任。由此可见，行政机关虽不对申请材料实质内容的真实性负责，但仍负有审慎审查的责任，在作出行政许可决定前，应在职权范围内对申请材料是否齐全和符合法定形式作出认定，这才是行政许可法的立法宗旨。而如何把握好许可过程中的形式与实质审查的“度〞，由于法律的模糊，确实在操作中有相当的难度。 现行有效的法律标准是我们观察与研究法律问题的逻辑前提之一。这就决定了我们在论证某一法律问题时，必须首先探寻与此有关的法律标准中的立法原旨；没有这样的表达作铺陈，由此获得的结论也许是可疑的。关于行政许可的审查标准，在行政许可法公布之前分散于一些法律、法规和规章之中，在法律位阶层面上并没有统一的规定。正因为如此，各行政机关之间对于行政许可的审查标准不一，从而也引出了许多理论与实践的问题。行政许可法作为标准行政许可设定与实施的“一般法〞，可以对行政许可审查标准作出统一规定。但是，行政许可法虽然对此问题有所涉及，但并没有为行政机关提供一个明确、具体的审查标准，其中的原因外界不得而知。从行政许可法的有关规定中，我们可以从中解释出如下立法原旨。 （一）形式审查 形式审查，即行政机关审查申请人提供的材料限于数量上的齐全性和形式上的合法性。前者如申请城市房屋拆迁许可证，申请人依法需要提供五份法定材料；后者如申请从事个体工商业经营的，申请人需要提供法定的“户籍证明〞。行政许可法中的形式审查涉及到两个法律条款，它们分别置于第四章的第二节与第六节中，虽然在表述内容上根本相同，但它们之间却是“一般规定〞与“特别规定〞之间的关系。 1.形式审查的“一般规定〞。行政许可法第34条第2款规定：“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。〞这一规定在学理上被解释为它是行政许可“简易程序〞的依据。简易程序主要是一些仅涉及行政管理中的登记事项，不涉及公民人身权、财产权、公共平安或公共利益的工程，或者是符合中国参加世贸组织承诺开放领域的工程可以采用此种审查方式。那么，简易程序中是否只限于形式审查呢。在答复这个问题之前，我们先来应当分析“当场作出书面的行政许可决定〞的构成要件是什么。 根据上述行政许可法第34条第2款规定，“当场作出书面的行政许可决定〞的构成要件是：（1）申请材料齐全；（2）符合法定形式；（3）行政机关能够当场作出决定。前两个要件符合形式审查的要求，而第（3）要件中的“能够〞之要求，显然已经是在要求行政机关对形式审查范围之外的事项作出某种实质性的判断，超过了形式审查之负重。有学者称：“行政机关当场作出行政许可决定的，也应当按照本条的规定，认真审查申请人是否符合法定条件、申请人提供的材料反映的内容是否真实，在此根底上作出书面的准予行政许可或者不予行政许可的决定。〞可见，从行政许可法第34条第2款规定看，如果它是一个行政许可的简易程序，那么，它并不限于形式审查，也就是说，简易程序与形式审查之间没有必然的对应关系。正如有学者所言：“按照简易程序作出许可决定的，一般是只需要进行形式审查就可以确定是否发放许可证的事项。〞这里的“一般是只需要进行形式审查〞已保存了特殊情况下可以采用“实质审查〞的裁量空间。此外下面这一观点也多少可以支持本文的上述结论：“由于形式审查不对申请材料的内容进行审查，因此本法规定，对于能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定，以方便申请人，提高行政效率。〞 如果行政许可法基于行政效率的考虑设置“简易程序〞，那么就不应当设置第（3）个构成要件，只要具备第（1）、（2）两个构成要件即可启动简易程序。因为第（3）个构成要件的成就将可能减损行政效率。但是，现行行政许可法却明明白白地加上这个要件，由此我们可以推断，在立法者的原旨中，行政许可法第34条第2款规定的行政许可程序并非严格意义上的“简易程序〞，它是一种靠近“普通程序〞的简易程序。 2.形式审查的“特别规定〞。行政许可法第56条前段规定：“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。〞登记，即“把有关事项写在特备的表册上以备查考。〞这是行政许可法专门针对“登记〞作出的特别规定。结合此条后段“需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理〞之规定，在行政机关作出不“需要对申请材料的实质内容进行核实〞的判断之后，即可当场登记（简易程序）。 由于存在着这样一个“例外〞情况，所以，在行政许可法第56条前段规定的简易程序中，形式审查也不是唯一的审查方式。“对于实施企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格事项的行政许可，根据本法的规定，可以实行形式审查，需要实行实质审查的，也可以实行实质审查。〞所以，这里的结论与前述的形式审查的“一般规定〞相同，印证了行政许可法立法内容上的一致性。需要说明的是，在形式审查的“特别规定〞中，“当场作出书面的行政许可决定〞的构成要件只有（1）申请材料齐全；（2）符合法定形式，没有形式审查的“一般规定〞中的第（3）个规定，即“行政机关能够当场作出决定〞。但由于存在着行政许可法第56条后段的规定，所以，“行政机关能够当场作出决定〞这一构成要件也是可以从中解释出来的。 （二）实质审查 实质审查，即行政机关审查申请人提供的材料在内容上的真实性、合法性。如申请人在申请中提交的身份证复印件和原件，如果对此采用实质审查，那么行政机关还需要到该身份证颁发的公安机关进行核实身份证原件，以确定它是否具有“真实性、合法性〞。在行政许可法中，与形式审查一样，实质审查也涉及到两个法律条款，它们也有“一般规定〞和“特别规定〞之分。 1.实质审查的“一般规定〞。行政许可法第34条第3款规定：“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。〞它不同于行政许可法第34条第2款规定构成了一个简易程序那样，能构成一个与之相对应的“普通程序〞，它仅仅是普通程序中的一个“步骤〞。 这个普通程序中的“步骤〞，具有如下构成要件：（1）“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实〞。此可称为“裁量要件〞，即是否实施这一步骤，由行政机关根据实际“需要〞作出裁量。（2）“两名以上工作人员进行核查〞。此可称为“实施要件〞，即核查申请材料的真实性、合法性，必须由两名以上工作人员进行。如消防法第12条规定：“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当向当地公安消防机构申报，经消防平安检查合格后，方可使用或者开业。〞对于消防平安许可仅仅采用形式审查是不可能到达设置行政许可的预防性目的，必须采用实质审查。由于行政机关通过对申请人提供的材料进行审查是难以到达设置许可的目的，因此，必须派工作人员到“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所〞去现场查看。 2.实质审查的“特别规定〞。行政许可法第56条后段规定：“需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。〞如同行政许可法第56条后段规定一样，这一规定也仅适用于“登记〞许可程序中。根据这一规定，在登记审查中行政机关认为“需要对申请材料的实质内容进行核实的〞，应当依照上述实质审查的“一般规定〞进行实质审查。难度。 在实行形式审查的同时，必要时，要结合其他审查方式。需要进行实质审查的，应当启动实质审查程序。需要进行实质审查的情形主要有以下四种：（1）审查时发现申请材料外表上存在瑕疵。如申请材料中有涂改痕迹等；（2）接到举报反映申请材料虚假，如反映公章、签字、文件造假等；（3）关系他人重大利益。如相邻关系、知识产权关系、契约关系等；（4）法律、法规、规章规定的需实质审查的情形。当然，在实际工作中，如何解决形式审查与实质审查在何时何种情况下适用，是一个相当复杂和技术性很强的课题，有待立法的进一步明确标准。（司法审查与行政审查标准的不一致问题有待解决） 第7页 共7页