2023年政府信息公开的宪政思考.docx

关于政府信息公开的宪政思考 关键词：宪政/政府信息/公开/知情权 内容提要。随着宪政理论中公民知情权与表达自由原那么的进一步开展，信息公开已成为政府工作的重要内容。伴随着中华人民共和国信息公开条例（以下简称条例）这部中国特色“阳光法案〞的实施，我国政府政务公开制度开始在法制轨道上运行，标志着我们与“民可使由之，不可使知之〞传统治理模式的彻底辞别，其所隐含的法治意义和宪政价值，昭示了政府理念转型和制度认知的实质性飞跃，政府信息公开制度对我国社会转型期的宪政建设具有重要的促进意义，需要不断完善。 “让权力在阳光下运行〞是现代宪政理念的根本要求。建立政府信息公开制度，除了基于促进行政透明化的行政管理目标之外，从宪政层面来看，源于人民主权的宪政制度。政府信息公开的宪政根底奠定了该制度的价值取向，具有拘束、指引政府信息公开原那么及具体制度设置的功能。 一、政府信息公开是宪政制度开展的历史必然 （一）政府信息公开制度的历史源流 政府信息公开是民主政治之本意，社会历史开展的必然。政府信息公开制度最早起源于十八世纪北欧的瑞典。瑞典曾经也是以保密为原那么的国家，议会的所有活动均对外保密，而且1648年的一部法令对出版活动规定了严格的审查程序，极大地限制了人们对政府文件的获取。[1]以后，瑞典陆续出台了出版自由法、表达自由法、政府宪章等确认公民出版自由和政府信息公开的法律。政府信息公开成为潮流是在经济大萧条和第二次世界大战之后。由于经济危机和大规模战争的影响，西方国家政府普遍从消极行政转向了对社会和经济生活的积极干预。在此趋势下，政府规模不断扩大，行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。同时，民主宪政思想日益深入人心，公民作为国家权力的主体，无论在形式上还是在实质上，都要求更多地参与国家的各项管理活动，直接表达自己的意愿，政府信息公开制度也就成为现代民主政治和宪政开展的根本要求。在这种背景下，政府信息公开作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，随民主和民权运动的兴起在各国开展起来。 美国是目前世界上行政公开制度最为系统、最为完善的国家，比其他许多国家享有更为深厚的行政公开的传统。美国国会于1946年通过了联邦行政程序法，以后历经修改，先后补充制定了联邦会议法（1964年）、信息自由法（1966年）、隐私权法（1974年）、阳光下的政府法（1976年）和电子信息自由法（1996年），确立了以行政公开为核心，以保护公民、法人或其他组织权利为目标的行政程序法典。美国的体系化的行政公开制度的构建产生了世界范围内的影响，世界其他各国纷纷仿效。自二十世纪中叶开始，世界各国特别是兴旺国家掀起了促进政府信息透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势，这段时期建立了行政公开制度的国家主要有法国、加拿大、澳大利亚等。二十世纪九十年代以来，国外行政公开运动呈现迅猛开展态势，行政公开制度冲破地域界限、文化传统界限和经济开展水平界限，在世界许多国家得以建立和推广。 （二）我国政府信息公开制度的历史开展 政府信息公开制度作为保障人权、落实人民主权的重要措施，在我国有一定传统，并且起到了良好的效果。上世纪80年代初期，我国开始了政府信息公开制度建设，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公开制度。[2]随着市场经济体制逐步建立、政府管理体制转变、市民社会兴起，当然更为重要的是社会主义法治国家建设目标的提出，我国政府信息公开制度逐步得到开展。各部门、各地方在实践中又通过政策推行了“公示制〞、“两公开一监督〞、“政府采购制〞、“窗口式效劳〞等一系列制度，诸如警务公开、厂务公开、政府上网工程等活动也相继在全国范围内展开。在政府信息公开的具体方式上，各部门、地方公开形式多样，充分利用各种传统和新型媒介向公众发布有关信息，公开范围也广泛涉及政府机关的各种行政信息，一些地方和部门还设置了配套的监督与救济机制，如政务公开热线、“绿色通道〞、政务公开监督员、行政公开责任追究等以保障行政公开的落实，公开手段日趋多样化、公开种类日趋多元化、公开内容日趋扩大化。 随着我国社会民主化、法制化进程的加速开展，专门的政府信息公开立法工作被提上议事日程。202223年4月24日，广受社会各界关注的条例公布，已于202223年5月1日起施行。条例的制定被评为202223年影响中国宪政进程十大事件之一，在我国政府法制建设进程中具有里程碑的意义，在当今世界的政府信息公开法制建设历史上也具有重要地位和重大影响。该条例是标准政府信息公开程序，保障公民知情权的行政法规，是建设“阳光〞政府的法律根底，从整体上提高了我国政府工作的透明度和公信力，必将有力推动我国社会主义宪政的开展。 二、政府信息公开对宪政制度建设的意义 （一）政府信息公开的宪政制度价值 公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为。[3]将政府的信息客观、公正以及尽可能充分地公开，是对公民的信任，只有在政府与公众间建立起相互信任的关系，才能唤起广阔民众参与政治的热情。同时，也只有公开，公民才能拥有充分的知情权，进而有效地参政议政。 公民参与是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求。政府信息公开是公民参政与合法权益的保障。[4]当代行政民主化的实质是大力开展直接民主，20世纪80年代以来的开展说明：看一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的开展状况，更要看其行政民主化的开展状况，要看公民直接参与行政的程度。[5]政府信息公开是效劳型政府的应有机制，对于维护和开展公民的参政权利有重要意义。现代行政管理和行政法制运行的一个根本要求—全要素、全过程的公开透明，是法治政府的本质特征之一。政府主动公开信息，让公众了解和参与行政活动的过程，本身就是参与民主的环节和方面。而公民向行政机关申请公开某种信息，也是公民制度化参与的重要表现。建立在人民主权原那么上的宪政国家，都在宪法中明确规定了公民的参政、议政权。行政公开法律制度的建立拓展了行政参与的广度和深度，表达了宪政制度文明的新开展。 政府信息公开对于知情权保障有重要宪政价值。[6]在现代，“广义的知情权是指公民、法人及其他组织依法所享有的要求对方公开一定情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由，狭义的知情权仅指公民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报指导的权利〞。[7]信息公开和知情权是基于同一民主开放原那么之下的两种不同表现形式，它们的根本内涵和目的是一致的，即都是为了建立一个民主、开放、廉洁而又高效的政府，并保证更广泛的社会民众享有参与权。[8] 政府信息公开能够有效监督和控制政府行政权力。没有监督的权力会被滥用，而监督的前提就是公开，政府信息公开的意义正在于对公权力的监督。实现政府信息公开，以透明的行政取代行政权力的暗箱操作，使行政相对人参与到行政决策和执行过程中去，可以防患行政腐败于未然，这也是我们所倡导的民主行政的内在要求，条例正好建立起了公民对公权力监督的平台。行政公开程序能对行政权力的运行起到有效的制约作用，保证行政行为的标准、有序进行，保障宪政制度的良性运转。 （二）政府信息公开对我国构建宪政制度的意义 政府信息公开是建构宪政制度的根底。作为主权者的人民在任何时候都有权监督政府的行为，同时也有权参与国家的行政管理活动，以防止行政权利的不当或违法运作。[9]现代行政的一个重要特点是行政机关不能再像过去那样采用单纯的行政命令的方式开展工作，而是需要公民的合作参与才能完成，需要公民对政府的充分信赖。秘密行政反而会增加公民对政府的猜疑，政府信息公开制度通过加强行政机关和公民的有效沟通与理解、联系与交流，促进了公民对行政的参与，有助于改善行政机关和公民的关系，有利于提高公民对政府的信赖，建立相互信任的关系，提高行政决定的权威和稳定性，提高行政行为的可接受性。行政公开意味着公民可以更多地参与行政活动过程，在涉及切身利益之时，公众通过相应的行政程序直接参与行政活动，行政公开制度的最重要的特色也就在于向公民提供广泛参与行政活动的时机和权利，公民可以决定政府决策的趋向以及具体行政行为的结果。 条例对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确、具体的规定，这些规定要得到严格贯彻执行，政府必须进行认真扎实的工作：要设立信息公开的专门工作机构；要建立信息收集、储存、保管、交换、查阅、设立、发布的专门制度、场所、设施；要对现有的信息进行清理、分类和对未来的信息源进行预测，确定公开方案等。另外，公民知情权的有效实现取决于对违反条例行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济。政府信息掌握在政府机关手里，如果政府机关及其工作人员由于种种原因，不愿将其掌握的应当公开的信息公开，那么必须要有催促、监督和保障措施，如考核、评议、监察、行政相对人举报、申请行政复议和提起行政诉讼等。宣传和实施好该条例，牢固地树立“以公开为原那么，以保密为例外〞的信息公开理念，从整体上提高我国政府工作的透明度和公信力，必将推动社会主义宪政的健康快速开展。 三、完善我国政府信息公开的宪政制度设想 （一）以实施政府信息公开条例为契机，努力打造“阳光〞效劳型政府 政府信息公开在很大程度上可以积极推进效劳型政府的建设。[2023]条例强调信息公开的全面性和及时性，而且公开的政府信息不仅包括政府在履行职责过程中制作的信息，而且包括政府为决策收集的信息。效劳是政府的根本职能，建设效劳型政府是构建和谐社会的必然要求，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是加强政府自身改革和建设的现实需要。从宪政意义上来说，效劳型政府是以人为本的政府，是透明政府，是法治政府，是责任政府，而其中最重要的前提是政务公开、透明。经历过非典、四川地震等各类灾难事件后，人们发现，只有政务公开透明才能进一步实现政府与民心、民意、民情的联动，有力保障人民政府全心全意为人民效劳。 要以实施条例为契机，按照依法行政、科学行政、民主行政的要求，把推进政务公开与转变政府职能结合起来，与深化行政审批制度改革结合起来，与强化行政效劳中心功能结合起来，与加快电子政务建设结合起来，努力建设“阳光〞效劳型政府，不断提升公共效劳意识、效劳能力和效劳效能。[11]在具体工作中，要把握重点，严格标准权力运行。政务要公开，权力是重点。不仅要公开权力行使的最终结果，还要公开权力运行的整个过程；不仅要公开权力运行程序，还要公开权力运行内容；不仅要公开“做什么〞，还要公开“为什么这样做〞，确保权力行使的每个环节透明运行，创造条件让群众更加有效地监督政府。要健全信息公开工作制度，进一步拓展政务公开的领域和内容，特别要把行政收费、政府重大措施、招标采购、预决算等政府收入和支出作为公开重点，增强财政管理领域的透明度；要关注民生，切实便民利民。继续从群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，把政务公开的要求纳入公共效劳过程中，推动涉及群众利益的公共企事业单位办事公开，方便群众办事和监督；要创新形式，不断加强载体建设。在充分利用政府公报、电子屏幕、公开栏、触摸屏等已有公开形式的根底上，大力推行社会听证、专家咨询、新闻发布等适应现代社会开展要求的公开形式，重点抓好政府门户网站、热线 和行政效劳中心建设，扩大网上政务公开，畅通监督投诉渠道，整合公共效劳平台，促进政务公开向社会延伸、向基层延伸、向农村延伸。 （二）以审判公开和检务公开为载体，塑造“透明司法〞人们常说“阳光是最好的防腐剂〞，实际上，司法的公开透明也是司法独立与公正的最有力同时也最经济的保障。[12]神秘和封闭是封建司法的特征，公正审判和检察那么是现代司法的标志。加强审判公开工作是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的迫切需要。司法公正应当是“看得见的公正〞，司法高效应当是“能感受到的高效〞，司法权威应当是“被认同的权