2023年试论政府采购的风险管理.docx

试论政府采购的风险管理 李庆 【】 政府采购作为财政资金的重要支出渠道，面临着质量低劣、资源浪费和腐败寻租等一系列巨大风险，加强政府采购的风险管理，对提高政府采购资金使用效益、维护国家利益和社会公共利益、促进廉政建设具有重要的意义。 【关键词】 政府采购 风险 风险管理 一、政府采购的概念和特征 1、政府采购的概念 中华人民共和国政府采购法（简称政府采购法）中的政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和效劳的行为。依据中华人民共和国政府采购条例（简称条例），可进一步解释政府采购行为，见表1。 2、政府采购特征 （1）采购主体庞大。我国从中央到地方各级国家机关、事业单位和团体组织非常庞大，政府采购是社会总需求的重要组成局部。可以说，我国政府是国内市场最大的消费者，没有任何私人采购的规模能与之相比拟。 （2）采购对象广泛。政府职能的广泛性决定了政府采购对象品目繁多，从汽车、家具到武器、航天飞机等无所不包，涉及货物、工程和效劳各个领域。因此，当务之急是建设一支懂技术、懂管理、懂专业的采购队伍。 （3）采购资金公共。政府采购的资金是纳入预算管理的财政性资金和以财政性资金作为还款来源的借贷资金，来源于纳税人的税收和政府公共效劳收费。 （4）采购政策严明。政府采购作为政府公共支出的重要组成局部，由于其规模巨大，对经济社会开展、调整产业结构、支持民族产业等具有重要的影响。因此，政府采购政策具有导向功能。 二、政府采购风险识别 政府采购面临的风险主要有廉政风险、违规风险和质量风险。政府采购历来是廉政高风险岗位，廉政风险是在政府采购活动中采购人或采购代理机构、评审专家等采购当事人利用职权之便设租寻租谋取私利的风险;违规风险是采购人或采购代理机构因为主观成心或对政策把握不准确而造成的违反政府采购制度规定的风险;质量风险是由于供应商偷工减料或成心以次充好使得采购对象与采购人预期或采购文件的规定不符给单位带来损失的风险。 三、政府采购风险分析 1、行为主体利益不统一造成的风险 在市场经济体制下，利益最大化是各个主体（包括政府）的行动目标。如果一主体利益的增加是以另一主体利益的减少为代价，那么必然导致风险的产生。在政府采购活动中，行为主体包括三个方面：采购单位（用户）、采购代理机构和供应商。采购单位的利益是以尽可能少的财政资金获得质量高且数量多的货物、工程或效劳，提高财政资金的使用效率。采购代理机构的利益是通过组织采购活动获得丰厚的收费和佣金，其利益实现的关键在于以最少的消耗促成最大量的采购交易。供应商的利益在于通过参与政府采购活动，最大限度地获得商业利润，其利益实现的关键在于它是否能够中标和取得采购合同。三方利益的不统一，有利于相互间监督制约，但易导致廉政风险、违规风险与质量风险。 2、政府采购中信息不对称造成的风险 信息不对称源于“私有信息〞的存在，即交易活动中一方知道而另一方不知道或不完全知道的信息。信息不对称增加了欺诈行为发生的可能性。政府采购是指代表政府的一方与供应商之间的交易。不管是集中采购还是分散采购，都存在信息不对称的問题。在集中采购交易中，虽然政府采购制度中的“三公〞原那么使得政府一方将信息及时公布于众，让所有供应商前来参与采购，但政府对广阔供应商的“私有信息“仍不能完全掌握，信息表现为“单向〞不对称。在分散采购交易中，只有少数供应商能从政府那里获知采购需求信息，而对于其他供应商而言，信息是不对称的，政府对单个供应商的各项信息也是不了解的，这种交易存在“双向〞信息不对称。信息不对称导致交易本钱增加和效率降低，甚至导致交易失败，还易产生廉政风险、违规风险和质量风险。 四、政府采购风险控制 1、廉政风险控制 （1）加强政府采购制度培训，打造高素质采购队伍。一是自上而下组织政府采购人员学习本单位组织的采购培训内容，认真参加财政部组织的条例知识竞赛。二是根据政府采购法和条例以及本单位的规定，制定完善政府采购工作流程和采购中心岗位责任制度，标准政府采购行为。三是推行人员准入制度，组织政府采购人员参加岗位考试，但凡通过考试的人员，颁发合格证书，要求采购人员持证上岗，从根本上提高采购队伍整体素质。 （2）把握廉政风险关键控制点。一是杜绝“化整为零〞的现象。按照国务院或地方人民政府规定的采购数额标准，实行公开招标，严防人为降低竞争难度、封闭采购信息、与供应商串通、滋生腐败问题。二是严防目录内工程自行采购行为的发生。采购人应根据采购工程是中央预算还是地方预算，执行国务院确定公布的集中采购目录或地方的人民政府确定公布的集中采购目录，不可人为增加“自由裁量权〞，将集中采购目录内的采购工程自行采购，而不委托集中采购机构组织实施，这种成心躲避集中采购的行为也带有廉政隐患，要严加防范。三是执行回避制度。采购人员、评标委员会的组成人员、竞争性谈判小组的成员以及询价采购中询价小组的人员与供应商有利害关系的，必须回避，防止相关人员徇私舞弊，滋生廉政风险。 （3）全过程多部门内部监督与外部监督相结合。加强监督力度。采购部门、财务、监审等相关部门要实施从立项到采购到验收的事前、事中和事后全过程监督。对重大招投标活动要现场监督，对查实的商业贿赂等腐败案件要依法予以重惩。执行政府采购信息公告制度，畅通社会监督政府采购的渠道，借助社会监督力量防范政府采购廉政风险。 2、违规风险控制 （1）增强采购人依法采购意识。政府采购法主要包括总那么、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任和附那么九个方面。涉及到五个重点环节。一是纳入政府采购范围的工程必须全部纳入政府采购范围，依法实施政府采购，要做到“应采尽采〞;二是集中采购目录内的工程必须依法委托集中采购机构采购，不得自行采购;三是到达公开招标数额标准以上的工程要进行公开招标，数额标准以下的工程应选择相适应的采购方式;四是采购进口产品要履行报批手续，落实节能环保产品强制和有限采购政策，落实自主创先产品、中小企业产品有限采购政策等;五是按照各种采购方式的法定程序组织采购，重点包括信息公告、专家抽取、开标、评标等环节。 （2）加强各个环节审核控制，使采购行为合法合规。一是方案环节，政府采购方案是否与预算对应，是否包括全部应纳入采购范围的工程，是否选择了正确的组织形式和采购方式。二是立项环节，集中采购目录内工程是否委托集中采购机构采购，是否按照协议供货、定点采购的有关规定执行。到达公开招标数额标准的工程是否采取公开招标方式，未到达公开招标数额标准的工程是否按规定合理选择采购方式。三是特例品环节，涉及进口产品采购的工程是否已事前履行审批手续，准备采购的工程是否已编入政府采购方案。涉及节能环保产品采购的，评分条款及其他条款是否表达强制和优先采购节能环保产品政策。四是采购环节，采购活动是否按照法定程序开展，是否在财政部指定的媒体上发布信息公告，是否组成评标委员会、谈判小组、询价小组等，其中的专家应在财政部专家库抽取，评分、谈判、确定供应商是否符合采购文件约定。 3、质量风险控制 （1）做好供应商的审查与登记工作。一是资格预审，政府采购管理部门比照政府采购法和各行业的特殊要求，对投标人的根本情况、经验和过去完成类似合同的情况、财务资信状况、人员及设备能力情况等进行严格审查，不得违规将不合格的供应商列入储藏库，也不得采取种种手段成心刁难合格供应商。假设出现该种问题应追究有关当事人的责任;二是资格复审，重点审查供应商的诸如假账、违约或作弊、供应商合谋等各种不轨行为，一旦发现问题，采购机构及时终止或取消供应商的投标资格，防止给采购方带来损失;三是资格后审，为了有效地控制质量风险，在确定中标商后，对中标商是否有能力履行合同义务作进一步审查。 （2）做好政府采购履约验收工作。政府采购履约验收是政府采购活动的最终环节，也是保证政府采购质量的关键。一要重视验收前的准备工作，主要是依据政府采购合同，以采购合同、招标文件和投标文件为主，结合国家公布的有关规定标准、国家有关部门的检测报告、制造厂商的产品说明书作为参考，对采购标的的规格、功能、品质等技术指标，包括供货时间、售后效劳在内的相关要求确定严格的验收标准，并据此制定具体验收方案。除了验收标准和具体方案外，验收程序也要嚴格标准，防止随意性和主观性。标准严格、方案清楚、程序明确是保障采购产品质量的必要条件，同时保护了采购人和供应商双方的合法权益。二要根据常规工程与特殊工程采取灵活的验收方式。常规的采购工程在供应商履约后按照通常的验收程序进行验收，对一些具有特殊性的工程可采取定期回访、临时跟踪与分段式验收等更有效的验收方式，防止一次性验收可能造成的售后效劳不到位的现象。此外，对重大的和技术复杂的政府采购工程要组织评委和专家进行联合验收。 （3）加大对违规供应商的惩罚力度。对于提供虚假材料、未按规定履行合同义务、出现严重质量隐患的供应商，按照政府采购法的相关规定进行严肃处理，包括对其罚款、列入不良行为记录名单、没收违法所得、撤消营业执照、追究刑事责任等，将政府采购质量风险降至最低。 【参考文献】 [1] 马海涛、姜爱华：我国政府采购制度研究[M].北京大学出版社，2022. （责任编辑：柯秋萍）