2023年现代农村社会保障制度建设的初步探讨.docx

现代农村社会保障制度建设的初步探讨 随着社会主义新农村建设的逐步推进，农村社会保障制度的建设日益成为一个热点问题。政府部门着重考虑方案的合理设计，而理论界在讨论这一制度的影响。但无论从哪一方的角度来考虑，都不能忽略农村、农民、农业在我国整个社会经济体制中的特殊地位，以及这一特殊性对农村社会保障制度建设的目标、模式和运行的影响程度。 一、建设农村社会保障制度面临的特殊性 这种特殊性主要是指与城市居民的社会保障制度相比照而言的，当然并不是所有的城市居民都公平的享受到全部的社会保障福利，但明显的是，目前农村居民根本被排斥在现代社会保障体系之外，公共财政的阳光没有照耀到广阔的农村。秦晖在十年沧桑东欧诸国的经济社会转轨与思想变迁中指出，一项社会制度，既为人民提供保障，同时又必然设置束缚；人民的选择在于接受保障和束缚的程度。我国的农民传统上是高度束缚而几乎无保障，就是说我国自古至今从来就没有系统的针对农民的社会保障制度，当然需要特别说明的是，政府历来都安排农业方面的财政救济支出，但这种危机防护和救济与现代系统的保障制度相比明显不是一个范畴。可以说，我国目前的社会保障体制适应的是二元制经济结构。郑学檬在简明中国经济通史中论证出我国经济二元特征出现于19世纪中期，此后百年时间内，我国没有任何社会保障体制可言。新中国成立后，我国逐步建立起城市社会保障制度而农村居民至今仍被排除在外，这就是我国农村社会保障制度的特殊性所在。 二、我国农村社会保障制度目标及模式选择 我国农村居民由于传统上以家庭为中心，自给自足，在经济活动中生产、分配、交换、消费各个环节都表达出以家庭为社会根本单元的传统特征，而新中国成立后通过从农业部门积累的资本支持我国工业部门的建立和开展。因此，在这种特定历史条件下，是不可能建立起对农民的社会保障体系。进入21世纪后，我们可以肯定地说，我国已经进入工业返哺农业的时代，农业和农民对我国工业化的历史奉献已经完成，无论从政治稳定、经济结构调整，还是从国民待遇的公平等各个角度，都需要我们认真考虑农村社会保障问题。结合上文提到的特殊性，即初始值为零的农村社会保障，我国应该很容易地建立起符合国情的农村保障制度，但如论证不充分，仓促上马，出现问题后再修修补补，改革的代价将大得多。 我国农村社会保障制度最终目标应该是，向全体国民提供无差异的保障和福利。那么是否我们现在就着手建立针对农村的全面的保障体系呢。从开始建立这项制度到根本完善需要多长时间。这就需要考察各项制度在现存的二元经济结构下对农村居民的适应性。 以农村社会养老保险制度为例。现在我国实行的是以土地延包30年不变、农民以存量土地进行生产和消费、取消各种针对农民的农业税费进行休养生息、家庭养老的政策（以下简称土地延包政策保障机制），这项政策正逐步发挥其积极作用。这项政策出现问题的时间，或者说现代农村社会养老保险制度引入的时间，在假设我国社会稳定、经济稳步开展的大前提下，就要从农村居民的人口结构的角度来分析。除少数民族地区外，我国农村人口生育政策根本上是夫妇双方只生育一个男孩或先生育一个女孩的才批准生育第二胎。假设：（1）农村男女人口性别根本平衡；（2）分析基期以2022年农村税费改革以后；（3）不考虑兴旺农村经济体的情况。 那么从20年后开始，一个农村家庭需要供养的是4位老年人口。这时我国面临的问题，第一是农村家庭供养负担能否承受；第二是即使经过20年的积累能够自我负担，一个家庭负担4位老年居民的支出，必然带来消费性支出排挤农村投资性支出的问题；引出的第三个问题是，全国农村面临人口老化带来的整体性负担加重，即使从现在开始强化目前的农村社会养老保险模式，强制农民全体参加农村社会养老保险，加大投保额度，农村老年居民的最终保障额度不过就是其历年投保额与利息之和，需要破解的困局即农村投资性支出下降的问题仍然存在。要解决这一问题，需要政府改革当前的农村社会养老保险制度，测算出农村因为实行这一制度带来的净投资增长缺口并逐步予以弥补，但最终的方向是实行全体公民同等的社会养老保险制度，当然这取决于二元经济结构的解决程度。排除以上（1）、（2）项假设后，农村除了出现一个家庭负担4位老年居民的状况外，还将出现为数众多的单身家庭，使得分析的结论更为严重，而且关乎社会稳定问题。第（3）项假设那么为我们全面实施农村社会养老保障制度提供了实证分析的条件。 从以上以农村社会养老保险制度为例的分析中，我们可以得出的根本结论是，即使在目前政策的积极效应下，政府应从现在开始着手逐步实施农村社会保障制度，选准突破口予以推进，促进三农问题逐步解决，最终建立起全体公民公平的社会保障制度。 三、农村社会保障体制对我国改革和开展的影响分析 社会保障对经济的影响，正如哈维罗森在他的教科书财政学中提出的，有财富替代效应、退休效应和遗赠效应；费尔德斯坦通过对1929-1976年美国数据进行计量分析，估算出社会保障财富变量乘数为0.018，意指社会保障财富的增加将使消费增加，储蓄减少，局部造成美国资本缺乏。我国社会保障体制的特殊性，即城市居民社会保障体制的不完善和农村居民的几乎为零的体制，对于整体国民经济的影响而言难以进行经济计量。农村社会保障体制作为整个社会保障体制的一局部，对于我国改革与开展的影响可以从以下几个方面考虑： 首先，分析目前的土地延包保障机制。应该说这一机制为我国建立农村社会保障体制赢得了时间，对国民经济的影响主要表达在农村自主投资的积累以及农村劳动力的蓄水池效应上。这一效应是指当国民经济快速开展时，如果劳动力市场需求旺盛，农村潜在的失业人员溢出到第二、第三产业的劳动力市场，形成特殊的农民工群体，正是这一群体为我国经济开展提供了巨量的廉价劳动力；而当经济景气指数下滑时，该群体局部人员那么可回流到农村，实现最低就业和社会稳定。从这个意义上看，土地延包保障政策保障机制除提供农村根本养老保障外，还局部提供农村失业保障。事实也证明了土地延包保障机制对我国经济开展有正的效应。 其次，分析农村社会保障体制对我国改革的影响应以实践为主。理论上可以以建立目标模式来进行。这一目标模式假设在农村实行全面的社会保障制度，对我国经济产生怎样的影响；如果难以推行或者产生负面效应，实施局部农村保障制度是否可行。正如哈耶克在个人主义与经济秩序一书中批判伪个人主义试图运用个人理性的力量设计最优制度并取得最优结果那样；脱离我国当前经济社会的现实，凭空杜撰出一套制度框架并论证其是否可行，这一情况也应尽量防止。一个可以借鉴的例子是前苏联。1966年前苏联全面推行集体农庄的保障体制后，前苏联农民享受到了全面的社会保障，但后来成为农村改革的巨大阻力，俄罗斯至今农业生产没有起色就有这方面的原因。如同我国建立起了针对国有企业职工的保障体制后，国有企业改革的过程由于受职工因素的困扰举步维艰。可行的方法应该是关注目前的实际问题，通过解决旧问题产生新问题解决新问题这一实践，逐步找准建立农村社会保障的思路，否那么脱离农村经济结构实际而试图建立全面的农村社会保障体制，必将成为将来农村体制深层次改革的羁绊。上文分析了在土地延包30年的政策下，目前的农村养老保障政策机制仍能适应当前我国的农村情况，而农民与城市居民相比，看病更难、看病更贵已经成为一个严重的社会问题。因此，选择农村医疗卫生保障体制改革作为建立农村社会保障体制的突破口是合理的，当前的政策是建立农村合作医疗试点工作。 再次，分析农村社会保障体制对我国改革的影响应关注农村居民的个人决策行为。以农村医疗卫生保障体制改革为例，改革的成功与否除了考虑国家医疗卫生体制改革的约束条件外，必须考虑农村居民的个人决策，如逆向选择、道德风险等问题。从一些试点地区情况看，尽管采取引导性的政策，每位农村居民年保费额为50元，由国家财政负担20%，县级以上地方财政负担40%，农村居民个人负担40%，保障覆盖面在扩展过程中仍存在很大阻力。假设某行政村有a、b两户居民。a居民预期自己在将来的某一时段内身体健康，医疗消费支出为零；b居民经检验需要医疗卫生效劳，医疗消费支出较大。在实施农村合作医疗改革的情况下，两户居民从自身情况判断，a需要交纳40%的保费额而预期医疗消费支出为零，a户根本选择暂时不参加合作医疗；b那么面临较大的医疗消费支出而负担较重，享受合作医疗保障的期望强烈，出现逆向选择。由于同在一个行政村内，a即使不知道b的情况，a也会处于自身利益作出理性判断，即a的保费被用于其他类似b居民的支出，a更不会参加合作医疗。因此，农村合作医疗改革初期农村参加保障人数等于已经患病的人数。面临这种状况，有的试点区试行全面强制的做法而遭到局部农村居民的消极抵抗；有的试点地区采用了迂回的方法，从粮食补贴划出应交保费局部，其余与农民再进行结算，这样保障覆盖面扩展较大，但仍未全面涵盖。新的问题又已出现，即有限的保费额度与潜在的无限医疗消费支出欲望。农村合作医疗的主体效劳机构是各乡镇的卫生院，参保的农村居民a原来仅需几元钱的片剂就能治好的感冒，现在那么尽可能的用完他的保费额度；而b虽解决了看病贵的问题，但医疗保障使其医疗费用支出增加了；各乡镇的卫生院处于自身利益，迎合了a、b医疗消费支出扩大的欲望。a、b两户居民与农村合作医疗的主体效劳机构都出现了道德风险问题。这也正是全国医疗卫生体制改革的需要解决的重要问题，而可怕的是这一问题将随着农村合作医疗的推行而涉及农村。面临基金余额出现缺乏的可能，合作医疗管理机构最终采取限额消费、重病保障的控制策略。这样虽然解决了因病致穷的问题，但a类农民参保的积极性下降，合作医疗的也效率降低了。最终来看，国家负担了农村居民60%的医疗保障支出，引入农村合作医疗使农村居民增加了60%的医疗消费支出；乡村卫生效劳机构收入增加，农民看小病难的问题缓解，而看小病贵的问题将逐步出现，看大病贵的问题由于国家医疗体制改革仍未彻底完成而仍然存在。可以说，农村合作医疗改革只是农村医疗保障体制的前奏，其最终走向仍需要加以时日才能清楚。 总之，建设全面的农村社会保障体制绝不是一个一蹴而就的问题，也不仅仅是一个制度设计问题，而是要在现有农村经济结构主导下的保障机制中，逐步推进和演变，相辅相成，最终建立起适合我国农村的现代社会保障体制。 第8页 共8页