2023年市场经济条件下的计划法初论.docx

市场经济条件下的方案法初论 与我国曾实行的高度集中的方案经济体制相适应，方案法曾被认为是我国整个经济法的龙头法。而在实行社会主义市场经济体制后，方案法与方案一样备受冷落，或者虽有关方面仍然提到方案法，但没有或不愿去进一步探究。本文拟就这一经济法领域的“非热点〞问题做一初步的探讨，以作抛砖引玉。 一、方案及其法律化要求 （一）方案的含义与一般价值 方案是一个使用得非常广泛的用语，在不同场合的含义可能不完全相同。有人给方案下的一个“简明的、不带褒意或贬意的定义〞是：“方案〞是未来行动的方案。相应地，方案具有三个主要特征：它必须与未来有关；它必须与行动有关；必须有某个机构负责促进这种未来行动。① 一般说来，方案是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。它是人们在多领域、多层次上使用的一种自觉的行为。在任何领域、任何层次上完整的方案，都必须具备目标、时限和主体三大要素。常识告诉我们，工作的内容越是复杂，参与实施方案的行为主体和涉及的环节越多，越需要方案性。我国古代就有“凡事预那么立，不预那么废〞的思想。西方经济学家也说明了这个道理：“虽然我们无法预见未来，但如果我们没有根据当时所得到的信息而制定的未来方案，我们就无法合理地行事。〞②工作有方案，至少可取得有序、协调、效率的优越性。所谓有序，是指因为有了明确的目标以及为此而确定的步骤、重点、分工等，可在实现过程中分别轻重缓急，保证重点，为全局奠定根底，有条不紊。所谓协调，是指通过方案作出事先的协调，处理好在方案的制定和实施过程中的总目标与子目标之间、各具体目标之间、预期目标与时间约束之间、目标与手段之间可能存在的矛盾，促进目标的顺利实现。所谓效率，是指因为有序和协调，尽可能地鼓励了行为主体的积极性，合理地挖掘并组织相关的条件，减少了盲目性，防止操作中的重复浪费，因而有利于提高效率。③有序、协调、效率的优越性也就构成了方案的一般价值。 方案主体是多层次的，方案的对象也是多层次的，因此方案有个人方案、家庭方案、企业方案和国家方案等。作为方案法所涉及的方案，是处于宏观层次的国家方案，而且侧重于经济方案。当方案被用作经济活动的调节手段，并与国家的职能和权力结合起来，就形成了国家经济方案。 方案是经济管理的一项重要职能，也是经济管理的一种重要手段。一般认为，经济管理具有方案、组织、指挥、协调、控制等职能，在这些职能中，由于方案职能反映了管理者的决策意图，决定着管理行为的方向，制约和决定着其他管理职能，因而被人们视为经济管理的首要职能。方案作为经济管理的一般职能，是一个广泛中性的概念，它普遍存在于不同社会制度和不同管理体制的国家之中，因而有无方案不是区别社会制度和经济社会属性的标准。④ （二）市场经济条件下的方案调控 由于我国在建国以后长期实行高度集中的方案经济体制，方案几乎无所不包，深入到了国民经济的各个领域，成为配置资源的最主要的手段。随着方案经济体制的弊端日益暴露出来，并最终为社会主义市场经济体制所取代，方案本身应当如何定位的问题就被提出来了。在这一过程中，不乏有因为方案经济的弊端而排斥、否认方案本身的，但是理性的审视和现实的需要又使得方案在市场经济中占有不可无视的地位。 方案不是根本社会制度的范畴。邓小平同志年初就指出。“方案和市场都是经济手段。方案多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。〞⑤ 同时，方案本身也不是特定经济体制所特有的范畴。在市场经济体制下，方案虽然不像在方案经济体制下那样作为资源配置的根底性手段，但它并不是毫无价值的，而是对市场经济进行宏观调控的重要手段。党的十四大报告明确指出：“国家方案是宏观调控的重要手段之一。〞事实上，方案作为一种宏观调控的手段，恰恰在市场经济条件下才能够真正有效地发挥作用。在方案经济体制下，由于把方案的作用过于夸大，反而使方案的宏观调控作用未能显示出来，因为那时的方案已是无所不包，而不仅仅是在宏观上进行调节和控制的手段。 对市场经济进行方案调控的必要性，首先在于社会化大生产对方案的普遍需要。市场经济是生产高度社会化的经济，社会再生产的各个方面、各个环节的联系非常广泛和复杂。这种高度社会化的经济要能正常运行，客观上需要一个社会中心进行协调，以使社会生产有组织、有方案地实现各种经济联系和协作。许多实行市场经济国家的实践说明，国家方案具有承担这种社会中心协调经济联系的重要功能，是对市场经济进行宏观调控的重要手段。 对市场经济进行方案调控的必要性，更在于弥补市场机制内在局限性的客观需要。市场机制作为市场经济的根底性调节手段，具有不可替代的优越性，但它也不是万能的，而是有着自身内在的局限性和缺陷，即存在所谓“市场失灵〞问题。这些主要有：第一，市场调节的滞后性。市场信息是经济运行中已经发生不平衡之后的信息反响，因而市场机制的调节是在事后，这种事后性往往造成社会经济资源的浪费和经济开展的不稳定。第二，市场调节的局部性。市场机制并非在任何领域都能有效发挥作用，有些领域的经济活动只靠市场是调节不了或调节不好的，如重大经济结构和布局的调整、社会收入的公平分配、资源和环境的保护等。第三，市场调节的短期性。市场提供的信息在时间上是短期的，一般只反映眼前的供求关系和价格状况，不能反映以后时期供求和价格的变化，这就使市场调节只适应于短期的调节。第四，市场调节具有盲目性。在市场经济条件下，商品生产经营者依据市场信息决定自己的生产经营行为，但是市场信息是不完全的，这就使得依据这种信息所作出的决策具有一定的盲目性。市场机制的这些局限性说明它不能保障所有经济资源的最优配置，不能保证国民经济持续、稳定、协调开展。因此，市场经济客观上需要政府进行有意识、有方案的宏观调控，而国家方案就是宏观调控的重要手段。⑥ 方案调控可以在一定程度上弥补市场机制的缺陷，如可以迅速调动现有的资源用于重点建设和短线产品的生产；可以进行事前和主动的调节；可以对社会经济进行总体性调节以及对个体利益与整体利益、短期利益与长远利益进行协调等。 方案作为宏观调控的手段，以社会经济运行总体为对象，主要通过经济政策和经济措施来调节经济利益，最终实现预期的社会经济开展目标。在社会主义市场经济的宏观调控体系中，“方案提出国民经济和社会开展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策。〞⑦从这个意义上说，方案也是经济手段。方案与财政、金融（更多精彩文章来自“秘书不求人〞）一起，是宏观调控中覆盖最全面、影响最广泛、使用最经常的三种重要经济手段，而方案又是综合协调各类调控手段的手段。 方案调控在市场经济条件下具有普遍意义，即使是“在今天高度开展的资本主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干预。因此，可以说任何意义上的方案，都有其必要性。〞⑧“在现代世界里，政府完全可以很好地从事广泛的经济活动，包括调整收入和财产的分配，处理外部经济和外部不经济，对付结构上的不可分性，维持经济的普遍稳定。要到达所有这些目标，政府就应该，其实也必须预先作好方案。〞⑨ 而对于要实现经济赶超目标的开展中国家来说，方案调控更是不可缺少的。刘易斯也认为：“目前，听任市场经济自由放任的开展，这在不兴旺国家毫无疑问是一个错误的答案。〞⑩ 方案调控对于我国这样的开展中国家实现社会稳定和经济的超常规开展有着更为重要的意义。 （三）市场经济条件下方案调控的法律化 在市场经济条件下，方案的形式主要不是采取以往的指令性方案，而更多的是采取指导性方案。今后，国家方案的任务主要是合理确定国民经济和社会开展的战略、宏观调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构和生产力布局，安排国土整治和重点建设等。这样的方案具有多种功能，如规划功能、导向功能、配置功能、协调功能和鼓励功能等。但方案作为对市场经济进行宏观调控的重要手段，其在我国的经济生活中实际作用的发挥程度还要取决于方案调控本身的合理与科学。而这就离不开法律制度的保障。 现代经济理论中不仅有“市场失灵〞的问题，而且也有“政府失灵〞的问题，而方案的局限性在某种程度上可以构成政府失灵的一个方面。虽然方案具有弥补市场失灵的优越性，但它也不是万能的，也有其局限性。这主要表现在：首先，受信息不完全性的影响。方案的制订在很大程度上依赖于完善、及时的信息，而受主客观因素的影响，信息的收集、加工、整理以及传递往往难以做到完善、及时。其次，受主观认识水平的限制。除信息的不完全性以外，人们自身认识能力也是有局限的，因而存在着方案的制定不符合客观要求的情况。第三，受不同利益的牵制。各种方案出自不同的政府部门和具体的工作人员之手，代表着不同部门和地区以及集团的利益，因此方案的最终确定往往受到较多的牵制。第四，受非经济因素的影响。单纯的方案机制还容易受到非经济性因素（如政治势力、当权者出于政治目的等）的左右，产生所谓的非经济性调节，使方案偏离合理的目标。 为使方案调控在市场经济条件下发挥出其应有的作用，尽可能减少在这方面发生“政府失灵〞的情况，国家应当将方案加以法律化，使其建立在法治的根底上，以此作为国家进行宏观调控和引导市场运作的依据。因此，在市场经济条件下，方案法不是可有可无的，而是不可缺少的，应该尽快出台。我国的方案法没有诞生在三十多年的方案经济条件下，而有必要、也完全有可能诞生在社会主义市场经济条件下，这确实是令人回味的，但不是偶然的。因为，高度集中的方案经济体制使方案几乎无所不包，主要采取行政命令的形式，并缺乏实行法治的根底，而社会主义市场经济体制那么为方案确定了一个比较恰当的位置，也就使人们能在这个位置上来制定和运用方案法，以有效发挥方案调控的作用。 在市场经济条件下，方案法首先应对方案进行正确的定位，依法界定方案的性质和方案的范围，保证方案真正是建立在市场经济的根底上的宏观调控手段，而不能让方案越位，挤占了本应由市场机制发挥作用的领域，也不应让方案在应由其发挥作用的领域缺位，并保障政府方案职能的充分行使。其次，方案法应当对政府方案调控职权的行使行为进行必要的约束。方案调控行为如其他宏观调控行为一样，是政府行使公共权力的表现，这种权力的行使是关乎全局的，影响非常大，如果不能得到必要的约束，受到相应的法律调整，这种权力就有可能发生失控和滥用的情况，影响国民经济的正常运行。 有学者认为，市场的自我调节是方案的前提，可以影响方案的制定或者限制方案的实施、甚至促使方案的修改与废除，从而在一定程度上防止了方案的某些缺陷对市场造成的负面影响，但不可能消化方案的所有缺陷。当市场的内在缺陷于条件具备或变化而凸现、以至于市场失灵而“自身难保〞时，包括方案在内的宏观调控等调节措施的介入，恰恰是为了尽可能弥补或消除市场的缺陷，此时，就需要从法律的角度来严格地制定与实施方案，力图将方案的缺陷限制在最小的范围之内这就是方案法。因此市场是对包括方案在内的国家调节手段的“第一次限制〞，而包括方案法在内的经济法那么是“第二次限制〞。在实践意义上，方案法对方案的意义那么主要表现为：方案法对方案权力的限制和约束以及方案法的信赖保护机制。我们认为这种分析是有道理的。 二、方案法的根本理论概述 （一）方案法的概念和性质 下一页 第9页 共9页