2023年《安全管理应急预案》之重大事故应急预案编制指南.docx

重大事故应急预案编制指南 　应急预案又称应急方案，是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关方案或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的根底上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。编制重大事故应急救援预案是应急救援准备工作的核心内容，也是我国有关法律法规的要求，如在平安生产法、消防法、危险化学品平安管理条例中均有明确规定。本指南可供城市或地方政府在筹划、编制和更新重大事故应急预案时使用，其目的是促进城市重大事故应急预案编制的科学化、合理化和标准化，增强城市对突发重大事故的应急处理能力。   　　预案的根本结构与内容       一、预案的分类     通常一个城市或地区会存在多种潜在事故类型，例如，地震、火灾、水灾、飓风、泥石流、地表塌陷、海啸、火山爆发、暴风雪、空难、危险物质泄漏、长时间停电、放射性物质泄漏等。此外，城市举行的各种大型活动也可能会出现重大紧急情况。因此，在编制应急预案时必须进行合理筹划，做到重点突出，反映出本地区的主要重大事故风险，并合理地组织各类预案，防止预案之间相互孤立、交叉和矛盾。     预案的分类有多种方法，如按行政区域，可划分为国家级、省级、市级、区(县)和企业预案，按时间特征，可划分为常备预案和临时预案(如偶尔组织的大型集会等)，按事故灾害或紧急情况的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会平安事件等预案。而最适合城市组织预案文件体系的分类方法，是按预案的适用对象范围进行分类，可将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案(见图1)，以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。        1．综合预案     综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系及预案的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的根底和“底线〞，即使对那些没有预料的紧急情况，也能起到一般的应急指导作用。     2．专项预案     专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，例如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。     专项预案是在综合预案的根底上，充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。     3．现场预案     现场预案是在专项预案的根底上，根据具体情况需要而编制的。它是针对特定的具体场所(即以现场为目标)，通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等所制定的预案。例如，危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场外应急预案，防洪专项预案下的某洪区的防洪预案等。现场应急预案的特点是针对某一具表达场的特殊危险及周边环境情况，在详细分析的根底上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。       二、预案的根本结构      综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所不同，但都可以采用相似的根本结构。本指南采用基于应急任务或功能的“1+4〞预案编制结构(见图2)，即一个根本预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件构成，以保证各种类型预案之间的协调性和一致性。        1．根本预案     根本预案是对应急预案的总体描述。主要阐述应急预案所要解决的紧急情况，应急的组织体系、方针，应急资源，应急的总体思路，并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责，以及应急预案的演练和管理等规定。     2．应急功能设置     应急功能是对在各类重大事故应急救援中通常都要采取的一系列根本的应急行动和任务而编写的方案，如指挥和控制、警报、通讯、人群疏散、人群安置、医疗等。它着眼于城市对突发事故响应时所要实施的紧急任务。由于应急功能是围绕应急行动的，因此它们的主要对象是那些任务执行机构。针对每一应急功能，应明确其针对的形势、目标、负责机构和支持机构、任务要求、应急准备和操作程序等。应急预案中包含的功能设置的数量和类型因地方差异会有所不同，主要取决于所针对的潜在重大事故危险类型，以及城市的应急组织方式和运行机制等具体情况。     尽管各类重大事故的起因各异，但其后果和影响却是大同小异。例如，地震、洪灾和飓风等都可能迫使人群离开家园，都需要实施“人群安置与救济〞，而围绕这一任务或功能，可以基于城市共同的资源在综合预案上制定共性的方案，而在专项预案中针对每种具体的不同类型灾害，可根据其爆发速度、持续时间、袭击范围和强度等特点，只需对该项方案作一些小的调整。同样，对其他的应急任务也是相似的情况。而关键是要找出和明确应急救援过程中所要完成的各种应急任务或功能，并明确其有关的应急组织，确保都能完成所承担的应急任务。为直观地描述应急功能与相关应急机构的关系，可采用应急功能矩阵表(见表1)。  表1  应急机构 应急功能 消防部门 公安部门 医疗部门 应急中心 新闻办 播送电视 ……. 警报 S S   R   S   疏散 S R S S   S   消防与抢险 R S   S       ……….               　　R——负责机构          S——支持机构      3．特殊风险预案     特殊风险预案是基于城市潜在重大事故风险辨识、评价和分析的根底上，针对每一种类型的可能重大事故风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，并为该类专项预案的制定提出特殊要求和指导。     4．标准操作程序     由于在应急预案中没有给出每个任务的实施细节，各个应急部门必须制定相应的标准操作程序，为组织或个人提供履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导。标准操作程序应保证与应急预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可附在应急预案之后或以适当的方式引用。     5．支持附件     主要包括应急救援的有关支持保障系统的描述及有关的附图表。       三、预案的根本内容      应急预案是针对可能发生的重大事故所需的应急准备和应急行动而制定的指导性文件，其核心内容应包括：     对紧急情况或事故灾害及其后果的预测、辩识、评价；     应急各方的职责分配；     应急救援行动的指挥与协调；     应急救援中可用的人员、设备、设施、物资、经费保障和其他资源，包括社会和外部援助资源等；    在紧急情况或事故灾害发生时保护生命、财产和环境平安的措施；     现场恢复；     其他，如应急培训和演练规定，法律法规要求，预案的管理等。     按照“1+4〞的预案根本结构，预案各局部的根本内容如下：     1．根本预案     (1)预案发布令     城市最高行政官员应为预案签署发布令，援引国家、省和城市相应法律和规章的授权规定，宣布应急预案生效。其目的是要明确实施应急预案的合法授权，保证应急预案的权威性。     在预案发布令中，城市最高行政官员应说明其对应急管理和应急救援工作的支持，并催促各应急机构完善内部应急响应机制，制定标准操作程序，积极参与培训、演习和预案的编制与更新等。     (2)应急机构署名页     在应急预案中，也可以包括各有关应急机构及其负责人的署名页，说明各应急机构对城市应急预案编制的参与和认同，以及对履行所承担职责的承诺。     (3)术语与定义     对应急预案中需要明确的术语和定义进行解释和说明。     (4)相关法律法规     列出国家和地方相关的法律法规依据。     (5)方针与原那么     列出应急预案所针对的事故(或紧急情况)类型、适用的范围和救援的任务，以及应急管理和应急救援的方针和指导原那么。     方针与原那么应表达应急救援的优先原那么，如保护人员平安优先，防止和控制事故蔓延优先，保护环境优先。此外，方针与原那么还应表达事故损失控制、预防为主、常备不懈，高效协调以及持续改进的思想。     (6)危险分析与环境综述     列出城市所面临的潜在重大危险及后果预测，给出当地的地理、气象、人文等有关环境信息，具体包括；     1)  主要危险物质的种类、数量及特性，包括数量大或使用范围广的危险物质；     2)重大危险源的数量及分布；     3)危险物质运输路线分布；     4)潜在的重大事故、灾害类型、影响区域及后果；     5)  城市区域分布、人口、地形地貌、河流、交通干道等；     6)  常年季节性的风向、风速、气温、雨量及其他可能对事故造成影响的气象条件；     7)重要保护目标的划分与分布情况；     8)可能影响应急救援工作的不利条件。     (7)应急资源 　　8)公众疏散组织(公安、交通、民政部门和街道居委会等)；