2023年土地要素高效配置利用的佛山经验.docx

土地要素高效配置利用的佛山经验 郭冠男 一、进展与成效 （一）探索六大改造模式，破解村级工业园升级难题 分类推进村级工业园升级改造，探索形成“企业长租自管、政府统租统管、直接征收开发、政府挂账收储、企业自主改造、生态复垦复绿〞六种改造模式。佛山通过村级工业园改造六种新模式，有效解决了村级工业园改造中遇到的土地权属复杂、改造路径单一、各方利益难以平衡、改造本钱过高、社会资本投入意愿缺乏等难题。 佛山市顺德区6种村级工业园改造新模式和成功案例介绍 1、企业长租自管模式 通过政府引导，预先对改造园区进行产业定位分析，经过园区所在村集体表决通过后，公开引入社会资本（企业）长期租用该园区土地，并由该租地企业对园区进行土地整理、开发建设、运营管理及招商等，但土地的流转年限不能超出国家政策、法律规定的最高年限。典型代表工程是乐从镇上华工业区工程，该工程面积248.8亩的集体性质建设用地，由乐从镇政府进行引导，村集体通过表决公开流转土地年限30年的形式，引入美的地产公司等共同开发建设，在流转期满后，土地及第三物业归原集体经济组织所有，保障村集体经济收益，实现村居、企业、政府三方共赢。该工程未来定位为上华智造园，以高端智能装备制造、机器人产业为开展方向，拟建成高端现代化厂房，投资预计超过8亿元。 2、政府统租统管模式 该模式适用于社会资本介入园区土地改造意愿不强、村集体难以选定合作方且园区确有改造必要的情况。由政府引导、国资介入，经过村集体表决通过后，土地以流转的形式交由国资独家开发建设，由国资提前支付一定数额的土地租金给园区所在的村集体，再逐年支付剩余租金。典型代表工程是乐从镇沙边堤内工业区工程，规划面积345亩的集体建设用地，改造用于工业开发。该土地在经过该村集体股东表決通过后，由乐从镇政府引导，沙边股份合作社与镇属国资公司签订租赁协议，镇属国资公司向合作社支付租金，承租及流转年限为40年。预计投资超10亿元建设新园区，瞄准智能制造、高端装备、数字创意与设计效劳等高端产业，建成后年总产值可达100亿元，年税收超30万元/亩。 3、政府直接征收模式 由政府根据土地、房屋征收的有关法律规定的程序和权限，经村集体同意后，将集体土地转为国有，并给予村集体的村民相应补偿和安置，征收的土地再以公开出让的方式进行开发建设。典型代表工程是南入口新兴产业园（容桂·细滘）升级改造工程，工程面积约2076亩。由容桂街道通过政府开展土地整理工作，统一由政府以征（收）方式收储土地后，以公开交易出让模式进行开发，由竞得人投入资金建设。通过该模式，改造前园区所在村集体收入约为1300万元，改造后预计将超过20亿元，园区将规划打造成为粤港澳大湾区生态型、智慧型、创新型、共享型中小企业总部集聚区。 4、政府挂账收储模式 由政府在改造前进行统筹，在改造方案等通过村集体或全体股东表决同意后，将集体土地转为国有，由政府、土地储藏机构与土地权属人（村集体或合作社股东）签订收储协议，暂不支付补偿款，待土地公开交易后，出让金由政府与原权属人按政策规定分成。典型代表工程是龙江镇仙塘宝涌工业区工程，改造工程一期占地面积153.72亩，由龙江镇政府统筹，全体股东表决通过后，集体土地转国有并进行挂账收储，土地公开交易后进行整体连片改造，村集体在改造过程中获得土地出让分成和配建物业收益。未来方案建设商品厂房工程，拟引入的主导产业为智能家居制造业，将促进龙江镇家居产业优化升级。 5、企业自主改造模式 由政府通过统一规划，给出改造扶持政策，在确定产业准入条件后，根据环保和平安生产要求，引导单个业权人独资或多个业权人联合自发进行工程改造，同时政府统筹相关公共配套设施和市政设施建设，提升园区建设及运营水平。典型代表工程是龙江的陈涌工业区，工程面积470亩，该工程在龙江镇政府的引导下，由园区内权属人作为工程实施主体，自行（或引入社会主体合作）开展工程范围的土地整理工作，解决资金需求。同时，龙江镇政府投入3千万元，对园区道路、绿化、市政等根底实施进行完善。该园区某企业家投入逾2千万元，将原来占地1600多平方米的锌铁棚变身八层高的标准厂房，建筑面积增加到1.2万多平方米，消防设施和平安生产设备一应俱全，大大增加厂房的使用效益。 6、政府生态修复模式 结合落实减量规划、生态修复的工程规划定位，通过城乡建设用地增减挂钩的相关政策，由政府主导直接征收相关土地，不再用于工业、商业用途，而开展复垦复绿建设工作。典型代表工程是伦教北海工业区工程，由政府收储土地后，开展土地整理工作，全面撤除园区内旧厂房，逐步开展复绿工程。其中153亩“增减挂钩〞的复垦方案已获得批复，2022年已经完成80亩以上的复绿任务，工程改造后将变成滨河生态公园。 （二）探索集体经营性建设用地入市，创新集体土地转国有新路径 探索集体经营性建设用地入市，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、转让、出租、抵押，实行与国有建设用地使用权同等入市，保障工业、商服等工程用地。对于城市更新工程，鼓励农民集体将农村集体建设用地自愿申请转为国有建设用地进入土地市场进行公开交易、与政府共享土地增值收益分成，可以防止非公益性工程征地矛盾出现。截至目前，佛山市南海区城市更新工程自愿申请“集转国〞工程10项，土地面积1187亩。 （三）探索集体土地整备制度，实现集体土地统筹开发 针对农村集体经营性建设用地量大分散、利用低效以及配套设施缺乏的状况，探索农村集体经营性建设用地整备制度，通过成立区、镇集体土地整备中心，配置专门工作人员，以托管方式将符合入市条件的集体经营性建设用地进行整合，以备统一招商入市，有效解决以往集体土地零星分散利用问题，实现集体土地的统筹综合开发，提升土地利用效率。 （四）区内平衡调整土规，解决连片工程土规“挂起〞问题 目前珠三角用地规模原那么上不再新批，只能通过“旧改〞、减量规划，实现土地集约节约利用。顺德区通过全面研究土地规模闲置小散情况，梳理现有潜力可用于调整的用地，全区一次性平衡调整土地利用规模。具体做法为：对于连片改造的村级工业园改造整治提升工程，如不符合土地利用总体规划的，在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不涉及占用根本农田的前提下，可凭区村级工业园升级改造联审会议意见申请修改土地利用总体规划，有效解决急推优质工程的土规“挂起〞等问题。 （五）鼓励联动开发、混合开发，推动土地整理连片改造 推进土地市场一、二级联动开发，非政府主导推进的工程，村（居）、集体经济组织可通过镇（街道）农村集体资产交易平台公开选定合作方，完成土地整理后可直接将土地协议出让给有关主体进行开发建设，在土地整理之前完成公开招标，有效增强社会资本参与村改工程的信心。鼓励混合开发连片改造，不涉及商品住宅开发的，允许通过混合开发方式改造为工业、商服、办公等功能齐备的综合性工程。创新单一改造主体归宗协议出让改造模式，允许单一改造主体归宗改造工程在完善用地手续、税费征收等方面，视同政府土地收储办理，切实降低税负。 （六）探索建立容积率调节机制，提高产业用地集约利用率 突破工业、物流仓储用地控规容积上限限制，对经论证用地环境承载力、根底设施供给可以满足的用地，不再限定容积率3.0的上限，可根据用地实际设定容积率。对于村级工业园升级改造范围内工业、物流仓储用地的工程，允许工程在升级改造过程中，申请提高包括容积率在内的土地开发强度。对于暂不符合控规或相关管控线要求的工程，可通过编制相关修改、平衡、解控方案并经相关部门联审同意后，按照承诺制、容缺受理和信任审批改革试点要求，先行批准启动，边推进边办理控规修改等手续。 （七）创新审批制度改革，为工程改造提供加速度 向镇街充分放权，2022年以来将30项国土管理、57项规划报建等权限下放至镇街实施。优化村改联审机制，建立联审会议制度，镇街和部门面对面解决疑难杂症，实行“限期审批制〞和“否认报备制〞，2022年上半年审议通过38个工程。优化审批流程，探索建设用地事后审批制度，推行“容缺受理〞“信任审批〞，对重点示范工程实行“事后审批+承诺制〞，推动实现“一竿子到底〞审批。试行统一审图制度，凭审图机构出具的有效技术审查合格证明文件和方案图件，2个工作日内核发建设工程规划许可证。实行部门提前介入工程筹划、建设全部过程，解决工程报批报审存在问题，实现“工程供地之日，所有手续完备之时〞。例如，龙江仙塘工业区改造工程创造了“23日开工，9天办好建设审批手续〞的村改新纪录。 （八）探索建立融资体制机制，鼓励社会资本参与村改 积极争取银行及金融机构的政策资金支持，打通“股份制类金融资金〞参与村改路径，吸引民营资本为村改工程建设提供资本保障。与碧桂园、美的、万科等民营企业达成合作共识，与广东省国开行共同为村改“量身定制〞金融扶持方法。积极探索建立资产证券化机制，让参与资金可灵活退出，提升社会参与改造资金的使用效率。 二、存在的主要困难 一是按照现行税法规定，集体与国有建设用地置换、将集体土地使用权托管到土地整备中心，涉及土地所有权、使用权的变更，交换双方取得实物形态的收入，需要交纳相应税收，如增值税、土地增值税、契税、企业所得税等，土地交易本钱较大，片区综合整治、土地整备等工作推进因此增加难度。 二是集体与国有建设用地置换涉及到不同所有权主体之间的土地空间调整，但按照目前国家相关法律法规，国有土地不得變为集体土地，集体土地仅能通过征收转为国有土地，目前推进集体建设用地与国有建设用地置换工作尚无上位法支持。 三是局部村级工业园整治提升本钱偏高，受土地整理资金支出责任不合理、工程补偿方案不一、扶持资金重复发放因素影响，综合整治工作和新产业引入培育受阻。 四是村集体、企业等主体参与改革意愿有待提高，局部村集体和村民担忧既有利益受损，补偿期望过高。村改土地价格高、问题复杂，导致企业参与热情低，同时局部企业更关注政策红利，成心囤积土地。 三、启示和建议 一是加快对集体建设用地与国有建设用地置换的理论研究。根据我国现行法律规定，集体建设用地转为国有建设用地仅有征收一种途径。佛山率先探索的在特定区域、特殊限定条件下的两种建设用地置换方式，尽管缺乏上位法支持，但确实可以解决农村土地征收矛盾强化、开发周期长、地块零散等问题，在我国集体经济兴旺地区具有率先探索意义，亟需相关理论的支撑。 二是进一步完善土地整备中心等相关平台的税收优惠制度。通过把零散农村建设用地地块、农民存量农房等托管给土地整备中心，从实际运行中确实有效缓解佛山农村集体经营性建设用地量大分散、利用低效以及配套设施缺乏的状况。当前应针对将土地托管到土地整备中心等这种平台性质明显且非交易终端涉及的税收过高甚至重复问题进行细化探讨，对可以取消或减免的税种在托管入口先行取消，在托管出口形成最终交易时再完成征收。 三是多种途径强化各类主体的积极性和标准性。细化并明确村集体和村民在每个具体改造工程中的预期获益，让村集体和村民做到心中有数。细化企业参与具体工程的途径、投资规模、预期利益等，同时对企业作出限期开发等要求，杜绝企业囤地炒地利用政策钻空子。 （作者单位：中国宏观经济研究院体管所）