2023年监察委员会立法思考与建议.docx

监察委员会立法思考与建议 习近平总书记在党的十九大报告中指出，要制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规〞措施。2023年11月，中共中央办公厅印发了关于在XX省、XX省、XX省开展国家监察体制改革试点方案。为了保证党的主张及时转化为国家意志，保障国家监察体制改革试点工作依法推进，全国人民代表大会常务委员会于2023年12月25日公布的关于在XX省、XX省、XX省开展国家监察体制改革试点工作的决定（以下简称决定）授权试点地区监察委员会在“履行监督、调查、处置职责〞时“可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施〞。由于刑事诉讼法行政监察法以及中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规那么（试行）等未曾规定“留置措施〞，而决定又未明确其适用条件、实施程序等问题，以至于留置在监察体制改革试点中作为一项新的特殊措施引起人们无限猜想与满腹疑惑。尽管这一被称之为“神秘〞的措施随着XX省XX市监察委员会、北京XX县区监察委员会的监察实践不断从神秘模糊走向清晰公开。①然因实施过程中的地方党委对此措施的审批，在一定程度上增添了认识上的难度与理解上的困惑。正在制定的监察法应当如何科学合理地标准留置调查措施。如何保障这一涉及到人身自由权利的措施与宪法规定的“尊重保障人权〞不出现紧张关系，特别是如何防止其不被滥用，无疑成为理论讨论与立法关注的热点与焦点。本文从我国留置措施的立法规制出发，透过留置措施在实践中遇到的实施情况，对监察法制定中的留置措施性质、条件、程序、监督与救济等关键性问题予以探索，希冀为留置措施立法提供一些拙见。 一、行政性强制措施：行政留置扩张与刑事诉讼借用 我国监察委员会的留置措施源于行政监察整合和检察机关反贪反渎等职能转隶后的人大常委会的特别授权，但留置作为一项法定措施并非源于此。我国最早规定留置的法律可追溯到1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的人民警察法。该法为何要规定此措施。其实施中又存在哪些问题。对此进行考察与分析，能够为国家监察法的制定提供经验。基于此，有必要对留置措施的立法标准与实践运行进行解读与探讨。我国人民警察法第9条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有以下情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问……〞“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。〞从其立法的逻辑可以发现，留置措施并非独立于其他措施的一项专门性措施，它是作为维护治安秩序措施确立的。由于影响治安秩序的行为不仅涉及违法，有些还涉及犯罪，因此其适用对象也不仅限于违法人员，其中还包括一些涉嫌犯罪人员。基于盘查留置适用对象的复杂性，该措施在实践中一开始就存在治安事件与犯罪案件交替适用问题。为防止刑事立案的繁琐复杂，实践中出现了借助此措施查办涉嫌犯罪案件的情形。刑事诉讼行为借用行政强制的留置措施的这种做法，特别是留置盘查与拘传交叉使用，在一定程度上冲击了我国刑事强制措施的严肃性。由于盘查与讯问、询问在功能上具有相同性，在实践中出现了立法依附盘问的留置不断脱离盘查转化限制人身自由的具有相对独立性甚至带有羁押性的措施。为此，公安部关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释城市人民警察巡逻规定公安机关办理刑事案件程序规定公安机关适用继续盘问规定等文件中不断对盘查留置作了标准。根据公安部关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释（以下简称人民警察法解释）的规定，公安机关的人民警察经盘问、检查，认为属于“被指控有犯罪行为的；有现场作案嫌疑的；有作案嫌疑身份不明的；携带的物品有可能是赃物的〞情况的，可以将被盘问人带至当地就近的公安派出所、县（市）公安局或城市公安分局，填写继续盘问（留置）审批表，并经该公安机关负责人（公安派出所所长一级及其以上的领导人员）批准后继续盘问。对于批准继续盘问的，应当立即书面或 通知其家属或者所在单位，并进行记录。盘问记录中，应当写明被盘问人被带至公安机关的具体时间，并由被盘问人签名或者捺指印。当被盘问人的违法犯罪嫌疑在24小时内仍不能证实或者排除的，应当填写延长继续盘问（留置）审批表，经县级以上公安机关批准，可以将留置时间延长至48小时。遥远地区来不及书面报批的，可先 请示，事后补办书面手续。对于继续盘问和延长留置时间，应当留有批准记录。经县级以上公安机关批准，公安派出所、城市公安分局XX县区（市）公安局可以设立留置室。留置室应当具备平安、卫生、采光、通风等根本条件，配备必要的座椅和饮水等用具。然而，人民警察法对盘查与留置的关系尤其是“继续盘问〞是否等同“留置〞没有明确界分，也没有对继续盘问对象是否必须采取留置措施进行说明，导致实践中在适用问题上混用，继续盘问和留置的含义及其边界无法获得清晰化的解释，理论上对其是作为行政强制措施抑或刑事强制措施众说纷纭。例如，人民警察法解释规定：“对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置时间不予折抵。〞而根据1998年公安部批复给XX省公安局关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复（公复字［1998］4号）的规定，在办理劳动教养时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，其被羁押时间应当折抵劳动教养时间。“继续盘问〞与“留置〞之间究竟是何种关系疑窦重重，特别是公安机关对留置有关问题解释的前后不一，在一定程度上加剧了人们对其理解与适用上的难度。从法律的渊源上来看，留置盘问是人民警察法赋予警察的一种现场处置措施，究其实质而言，它是公安机关为了维护社会治安秩序，对不特定的具有违法或犯罪嫌疑的人员经当场盘问、检查后，发现有法定的情形，将其留在公安机关继续盘问的一种行政强制措施。规定留置措施的主要是行政法律及其标准性文件，而这些标准性文件是将其作为一种警察行政活动来标准的，在实践中也被界定为行政强制措施。②从留置可以适用违法犯罪的案件来看，“留置〞具有强制犯罪嫌疑人到案接受调查的功能，其特性不具有单一性，兼具了行政性和司法性的双重性质，属于介于行政警察活动和刑事司法活动之间的特殊措施，仅仅单一归结其性质难以涵盖其实践中应包含的范围。尽管留置在适用涉嫌的刑事案件中是针对刑事立案程序中是否符合立案条件进行“初查〞所采用的一种临时性的审查措施，旨在保障刑事立案有能力分辨涉嫌违法犯罪是否到达刑事立案的标准与要求，不是刑事诉讼的法定强制性措施，但可以限制人身自由活动并用于刑事犯罪，具有与指定监视居住甚至羁押的同等成效。留置作为一种临时审查措施极易在实践中被滥用，以至于有些地方在行使留置权活动中出现超范围盘查、超时留置、留置盘查期间滥用警械等情况，甚至出现非违法犯罪交叉的刑事案件借用留置措施变相羁押犯罪嫌疑人的现象。盘查留置作为行政强制措施染指刑事案件还有另外一个实践缘由，源于侦查机关认为1996年修改的刑事诉讼法规定“传唤、拘传最长不超过12小时〞难以满足所谓“讯问实践需要较长时间的斗智斗勇斗谋的内在需求〞，侦查机关在立案之时借用留置延长讯问犯罪嫌疑人时间是对这种刚性规定的躲避。一般情况下，公安机关在办理刑事案件时往往先使用盘查留置行政强制措施，通过借用留置的期限来变相延长讯问的时间，然后再使用传唤、拘传，以至于在实践中有的将其讯问延长至60小时，致使讯问犯罪嫌疑人的侦查行为逃离刑事诉讼程序约束与控制。在刑事诉讼法再次修改时，“许多地方的人民检察院和公安机关都提出，希望对这种特殊情况适当延长传唤、拘传的时间。〞③这种意见背后折射出实践诉求与隐藏的不标准问题。然而实践中不仅存在借用行政留置来弥补讯问时间缺乏问题，与较为标准的看守所相比，还存在“留置室〞不标准现象。由于“留置室〞管理不到位，特别是缺少应有的监督与制约，在“留置室〞时常发生被盘问人脱逃、自残、自杀等恶性事件。这不仅损害了盘查留置作为法定措施的严肃性，而且侵犯了公民的合法权益，影响了公安机关形象，甚至损害了公安机关的声誉。为有效控制留置所出现的问题，公安机关通过强化置留措施的管理来预防和减少违法违纪违规问题的发生，例如公安机关实施留置措施备案规定便规定，公安机关办案单位在对嫌疑人员采取置留措施的半小时内，必须报督察部门备案。公安机关办案单位在决定采取留置措施乃至延长留置时，必须在实施后半小时内采用 、书面、计算机网络等形式，将有关情况报同级公安机关督察部门备案；督察部门应当分别情况，采取明察暗访、随机抽查、 警示等多种方式进行督察。④局部省市的公安机关也对留置的实施予以控制。例如，2022年XX省公安机关实施留置管理规定要求，县级公安机关可在本局机关和5人以上的派出所设置留置室。市级以上公安机关及其内设机构XX县区（市、区）公安机关的内设机构，不得设置留置室，并通过公安机关单位内部联网的留置措施远程监控系统，在留置、审查场所全程录像。为了进一步标准继续盘问的适用对象，对继续盘问的工作程序进行严格控制，解决内控不力的问题，公安部2022年8月3日又发布了公安机关适用继续盘问规定。该规定要求：“县、市、旗公安局或者城市公安分局经报请设区的市级以上公安机关批准，可以在符合以下条件的公安派出所设置候问室：确有维护社会治安秩序的工作需要；警力配置上能够保证在使用候问室时由人民警察值班、看管和巡查。县、市、旗公安局或者城市公安分局以上公安机关及其内设机构，不得设置候问室。〞“被盘问人非正常死亡，责任民警将被开除，派出所主要负责人撤职。〞可以说，公安部的这些规定与地方的一些要求对于有效防止留置滥用以及侦查机关刑事诉讼借用留置措施，保障被留置人员的合法权益，具有积极的意义。我国公安机关对留置措施严格详细的控制，使得局部基层民警在适用这种措施时不仅因审批程序和要求相当复杂而减少适用，更为主要的是担忧不标准适用被追究相应责任，以至于留置措施在实践中的使用频率不断降低，但这种内部控制未有严格的外部监督和相互之间的程序制约机制，其治理的实践效果不显著亦属必然。为了弥补侦查实践中所谓讯问时间缺乏问题，2023年修改的刑事诉讼法对传唤、拘传延长了时间，由原来的12小时延长至24小时。这种延长实际上是对讯问借用留置造成所谓“良性讯问〞的回应，在一定意义上也是刑事诉讼法立法屈于侦查实践的现实结果。尽管理论界对延长传唤、拘传时间颇有微词，但与实践中刑事诉讼借用留置行政强制措施控制延长时间躲避刑事诉讼法标准相比，在保障人权和防止权力滥用方面仍具有积极意义。留置盘查作为一种措施并非我国的首创，也不是我国的独创，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，其相关立法或司法实践中均存在警察运用盘查留置或者相似措施的规定与做法，是世界各国警察在治安管理活动中最常用、最有效的管理措施。我国公安机关通过不断严格内控标准留置措施的效果不显著，其标准的失效应当引起监察法确立监察委员会留置措施的足够重视与高度警惕，其中的教训值得吸收。因为作为限制人身自由的留置措施本身拥有扩张性，在无强有力的外部制约机制下无法防止滥用，留置措施赋予监察委员会，所适用的对象不仅存在公安机关的违法犯罪，还存在违纪，如果不像刑事诉讼调整的强制措施那样予以程序标准，不仅可能步公安机关标准留置的后尘，标准效果不明显，还有可能不断远离国家监察法的立法初衷，后期再予标准那么会付出较大的本钱甚至有可能陷入不能自拔的困境，难以走出限制、扩张、再标准、再扩张的怪圈。因为这些问题与何种机关拥有留置与适用留置关系不大，其本质是作为一项特殊措施本身扩张性的使然。 二、监察调查措施：“双规〞“双指〞的改造与终结 我国监察制度改革赋予试点地区监察委员会实施留置措施的权力，旨在通过丰富监察手段来建立高效权威的监察体系。有学者认为，“留置是接近且程度轻于羁押的准羁押措施。以监察委的留置权代替纪检部门的‘双规’，写在未来的监察法里，是国家治理法治化的进步。〞⑤