广西北部湾的区域治理研究政府间合作的路径选择行政管理专业.docx

一、引言 随着我国区域一体化浪潮的加快，我国的区域性问题日益凸显，在面对诸多的有关资源和环境的公共问题时，原有的行政区划治理暴露出了其局限性，区域公共管理作为一种新的治理形态成了公共管理者研究的重要议题。 2006年3月，广西区党委、政府成立了广西北部湾经济区规划建设管理委员会及其办公室；2008年1月，《广西北部湾经济区发展规划》的批准实施，北部湾经济区的开发正式纳入了国家战略。北部湾经济区自成立以来，取得了巨大成效，经济实力稳步增长，但资源使用不合理、产业结构趋同、环境污染、生态破坏等问题也逐渐浮现了出来。在现有区域行政划分下，由于存在地方政府竞争，区域跨界治理困难重重，要想解决这一难题，就必须尽快创建一个行之有效的区域治理的地方政府合作机制。 二、广西北部湾经济区实施区域公共管理的现状 1.产业转移稳健起步，区域经济增长迅速 北部湾经济区经过近十二年的发展，经济稳健增长。在GDP总额方面，2017年北部湾经济区GDP达到10007.3万元，占广西全区的49.06％，同比增长8.3％，高于全区1个百分点，对广西经济增长的贡献率达到了49％。其中南宁市GDP为4118.83亿元；北海市1229.84亿元；防城港市741.62亿元；钦州市1309.82亿元。 数据来源：广西北部湾网.广西北部湾经济区2017年1—12月统计月报. 2018-2-9. 在产业发展方面，产业布局加快形成。经过12年的开发，大量项目和产业纷纷入驻，形成了集林浆纸、冶金、磷化、新材料于一体的北部湾特色产业体系。 2.同城一体化发展迈向新进程，合作管理体制逐步完善 广西区政府于2014年11月批准了《广西北部湾经济区同城化发展推进方案》，北部湾经济区开始推进同城化的建设。方案中对户籍制度、社保服务等涉及民生的方面进行了改革，如放宽北部湾经济区的户籍迁移条件和落户限制，统一各市户籍标准，简化户籍办理的手续，从而促进经济区内人口的自由流动；在社保方面实行社保均等化，统一各地社保政策和业务办理流程，社保可以跨市累计和接续，在北部湾经济区内异地购房的也可享受与当地户籍居民同等的待遇。此外，按照方案，北部湾经济区还将在教育、旅游、产业及金融等各个方面推进一体化的进程。 3.基础设施投入力度大，交通运输体系建设加快 近年来，广西北部湾为发挥其区位优势，继续大力发展现代化的沿海港口群。在港口建设方面，经过12年的发展，截至2017年，广西北部湾港已建成泊位260个，万吨级以上83个，外贸集装箱航线全都转移到钦州港，钦州港从此成为北部湾集装箱第一大港。此外，以南宁为中心的高铁网络的形成，塑造了一个四通八达的经济圈，这带来的不仅仅是老百姓出行方面的快捷便利，更是人才、资金和信息等资源的交互共享。 4.开放合作机制日渐成熟，经贸发展初显成效 广西北部湾经济区丰富的自然资源和突出的区位优势，形成了“中国——东盟自由贸易区”、“大湄公河次区域经济合作”、“两廊一圈”、“泛北合作”、“南新走廊”、“港澳台合作”以及各级政府的省际合作等稳定的贸易合作关系，这将给广西带来极大的发展机遇。这些合作的开展可以提高北部湾经济区的整体竞争力，优化区域资源配置，使各方受益。广西北部湾经济区与其他国家和地区的贸易合作，已成为不可阻挡的时代潮流，也符合各国家和地区的共同利益，拥有良好的发展前景。 三、广西北部湾区域治理存在的问题 （一）北部湾经济区资源配置方面的问题 1.地方政府间利益冲突严重，重复建设问题突出 从2017年的GDP情况可以看出，尽管北部湾各市的GDP都保持了较高的增速，但依旧存在着各地区之间经济发展不平衡的问题。2017年广西全区的GDP总额为20396.25亿元，北部湾经济区的GDP为7400.11亿元，南宁市的GDP为4118.83亿元，仅南宁一市的GDP总额就占据了北部湾四市合计的55.7%，全区总额的20.2%。 数据来源：广西统计信息网 各地区经济发展的差距造成了地区之间的利益矛盾冲突，导致了北部湾经济区的产业同质化问题。 大量的重复建设，必将造成资源浪费、生态环境污染以及地方政府间的不良竞争，主要有以下一些表现：第一，重复建设导致产业雷同。地方政府追求本地区的经济利益和自身的政绩，盲目且仓促地引进大量高利润的项目工程，而对该项目是否适合本地区以及当地发展是否需要引进大量该类项目欠缺评估。北部湾各地区的产业基础、资源结构大多相似，而每个地区都不愿意放弃高利润的产业，导致各地区的产业结构雷同，重复建设严重，不但没有突出各地区的建设重点，反而加剧了地区间的不良竞争。例如造船业、林浆纸产业就遍布北部湾经济区的各个地区，供过于求、资源浪费的情况可以想见。第二，对中心城市的争夺导致政府过度竞争。广西北部湾各个城市为了自身的利益，都希望利用本地区优势快速崛起成为北部湾经济区的中心城市，如南宁的政治中心地位、钦州的工业发展以及防城港的港口交通便利等等，因此竞争尤为激烈，这大大减弱了北部湾区域政府间合作的意愿。 2.跨区域的公共服务供给模式单一、效率有待提高 提供公共服务是政府的职能之一，但是如果公共服务的提供从生产到供应都由政府来主导，无疑会效率低下，而由于行政审批制度较为严格，北部湾经济区跨区域的公共服务基本都是由政府及其公共部门来提供，单一的模式导致其他民间力量在北部湾区域公共服务资源的配置中的参与范围和数量十分有限。随着北部湾经济区人民生活水平的提高，人们对公共服务种类、数量和质量的需求也日益增长，单纯地依靠政府部门难以很好地满足人们各类公共服务需求，政府与企业、社会、非营利组织等各主体之间的协同治理变得非常必要，而由于市场准入壁垒，大量的民间资本无法进入公共服务领域，导致公共服务的提供效率低。此外，北部湾跨区域的公共服务供给至少要涉及两个地区主体的偏好，需要从整体范围上考量，例如跨区域的环境治理问题，跨区域的社会保障问题，而由于行政区划分割的限制，在处理上述跨区域问题时公共服务资源配置的效率也将大打折扣。 （二）北部湾近岸海域生态环境治理方面的问题 北部湾有着优美的自然风光和丰富的旅游资源，生态环境资源是其发展的重大优势所在。北部湾海域面积约4万平方千米，海岸线总长1628.59千米，海洋生物超过1100种。但北部湾的生态系统也很脆弱，引入的大量工业化支柱产业都属于污染严重的项目，且随着经济发展和人口快速膨胀，广西北部湾经济区所要面临的生态环境压力也与日俱增。 北部湾是广西经济发展得最快的地区，但同时也是环境污染问题最严重的地区。中央第六环境保护督查组在2016年7月至8月对广西进行了环境保护督察，广西区政府于2017年4月发布了基于中央环境保护督察反馈意见下的整改方案。在广西全区37个环保问题里，广西北部湾的有26个，占70%。北部湾经济区发展至今已有十二年，已存在较大的海洋环境问题，需要立即加以重视并有效地解决。 1.近岸局部海域海水污染严重 广西壮族自治区海洋局于2016年开展了四个季节的海水质量监测，结果表明：北部湾近岸海域的海水环境总体来说较好，但由于近些年来工业扩张对环境的破坏，导致局部污染严重。北部湾近岸海域冬、春、夏、秋季节分别约有6011平方公里、5032平方公里、6007平方公里、6483平方公里达到第一、第二类海水水质标准，分别占总面积的86.0%、72.0%、86.0%、92.8%。劣于第四类海水水域标准的海域面积冬、春、夏、秋季节分别约为0平方公里、308平方公里、10平方公里、0平方公里，主要分布在防城港湾、钦州湾、茅尾海、犀牛脚等局部海域。 数据来源：广西壮族自治区海洋局，2016年广西海洋环境公报，2017-5-24. 表1:2016年各季节广西近岸海域未达到一类海水水质标准等各类海域面积 单位：平方公里 季节 第二类水质海域面积 第三类水质海域面积 第四类水质海域面积 劣于第四类水质海域面积 合计 冬季 1846 751 224 0 2821 春季 1158 1302 346 308 3114 夏季 2207 687 282 10 3186 秋季 805 448 55 0 1308 资料来源：广西壮族自治区海洋局，2016年广西海洋环境公报 2.北部湾海岸线缩短，生态环境遭到破坏 近年来，广西北部湾的近岸海域污染逐年加重，究其原因，主要是生态环境存在过度开发的趋势，填海造陆，人为破坏红树林等现象逐年增加。首先，不合理的填海造陆工程会使得自然岸线长度大幅减少，并且会破坏海岸的自然地貌和原有的湿地系统，导致海岸抗洪防风的能力降低，削弱海岸带对陆地的保护作用。且海岸线的缩短可能会破坏附近海域的自然生态系统，导致海洋生物的种类和数量骤减，打破生态平衡系统。此外，由于工业项目开发，造成红树林的面积大幅减少，广西红树林面积已经从1976年的9062公顷减少到了2017年的7300多公顷，这些对生态环境的破坏是不可逆的，会对生态系统乃至人类的生存造成严重的后果。 3.海洋物种多样性受到威胁，渔业资源衰退 2016年春夏季，北部湾近岸海域开展了包括浮游生物、底栖生物、红树植物、珊瑚等在内的生物多样性监测。并对珊瑚礁、红树林、海草床等海洋生态系统类型进行了监测，监测结果表明北海海草床生态系统处于亚健康状态。大量的填海造陆工程削弱了海水的自净能力，导致海水的水质变差，海洋环境的污染加重，极易引发海水富营养化和赤潮的现象。且大范围的填海造陆行为影响了海洋生物的生息和繁衍环境，严重破坏了海洋生物赖以生存的生态系统，再加上由于捕捞方式的改进以及渔民缺乏可持续捕捞的意识，造成海洋渔业捕捞过度，海洋生物种群减少，一系列原因造成了北部湾海域的鱼类资源大幅度减少，当地的渔业和海水养殖业衰退。 四、北部湾区域合作治理受阻的原因分析 1.行政区划制度助长了地方保护主义 我国自1994年分税制改革后，各地区的利益彼此独立开来，北部湾经济区各城市都会最大化地追求所辖地区的利益，包括经济利益和政治利益等。各地方政府为了争夺资源，可能会产生地方保护主义和各种短期行为，造成大规模的重复建设和资源浪费；当发生环境问题时，由于生态环境治理是一项长期工程，短期内可能会影响本地区的经济社会效益，作为理性经济人的地方政府往往会选择成本少、见效快但治标不治本的方案，从而给生态环境埋下隐患。由于我国长期存在着行政区划制度的惯性，要想转变现有的局面需要一个过程，要打破行政区划，弱化其对区域治理一体化的影响，唯有推行以地方政府为主体的区域公共管理。 2.现有的官员考核体系催生了政绩工程 我国政府官员实行任期制，政绩和升迁的动力导致地方政府官员倾向于见效快的短期工程，而忽视具有长远效益的长期规划。现行的政府官员考核体系也偏重于经济指标，难以对环境影响进行考核，因此产生了大批工程和企业投资项目，其中不乏过度开发和污染严重的产业。而政府官员由于政绩的要求、利益的驱动，再加之尚未形成一套行之有效的产业投资批准的监督机制，不顾当地实际和整体发展需要，建设了很多劳民伤财的形象工程，对很多环境污染大的项目进行环境影响评估时，为了使项目能够尽快实施，评估往往会偏轻，过多地追求了经济和政治利益而没有重视工程对生态环境造成的影响以及人与自然和谐发展的可持续性。 3.缺乏有效的协调机制及相关法律制度的保障 2014年11月，《广西北部湾经济区同城化发展推进方案》的颁布标志着北部湾经济区正式启动了同城化建设。但目前，北部湾经济区还缺乏有效的政府间协商对话平台。北部湾经济区政府间的协商可以通过广西北部湾经济区城市合作峰会、环北部湾城市论坛、市长联席会、泛北部湾经济合作论坛等，这些城市合作发展协商研讨会的主要内容是个地区政府共同协商区域间的基础设施建设、资源配置、招商引资以及产业整合等问题，但这些都是非制度性的协商对话机制，并没有形